根據中央安排，10月26日，備受矚目的十八屆五中全會召開，會議將討論十三五規劃的建議，以此為基礎制定的十三五規劃綱要將要確定關于人口的2個關鍵指標，即2020年的人口總量指標和十三五(2016-2020年)的自然增長率指標。

十二五人口自然增長率低于預期，以及全國勞動年齡人口的持續下降，讓十三五有關人口政策調整的討論再度升溫。

根據中央安排，10月26日，備受矚目的十八屆五中全會召開，會議將討論十三五規劃的建議，以此為基礎制定的十三五規劃綱要將要確定關于人口的2個關鍵指標，即2020年的人口總量指標和十三五(2016-2020年)的自然增長率指標。

不少人口專家認為，政策調整或在十三五規劃中得以體現，隨著全國勞動年齡人口持續下降，居民二孩生育意愿降低，全面二孩在十三五實施的可能性加大。

“人口政策逐步調整方向是肯定的，可能會采取分步走政策，十三五先放開二孩，十四五人口總量有可能負增長，會逐步對生育進行鼓勵”，南開大學人口與發展研究所所長李建民，在談及即將調整的人口政策時告訴記者。

另據國家統計局數據，十二五期間實際人口自然增長率只有5‰左右，大大低于十二五規劃中7‰的目標，這使得原先確定的2020年總人口14.5億的指標面臨下調可能，李建民表示，十三五人口自然增長率隨之下調到5‰的可能性加大。

人口自然增長率長期低于預期

根據2007年公布的《中共中央國務院關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》，下一階段穩定低生育水平是新時期人口和計劃生育工作的首要任務。

到十一五末，全國人口總量(不含香港、澳門特別行政區和臺灣地區)要控制在13.6億人以內；到2020年，人口總量要控制在14.5億人左右，總和生育率穩定在更替水平以下。

但實際情況遠低于預期。數據顯示，十一五末我國實際人口只有13.4億人，比預計的控制線少了2000萬。

根據十二五規劃，2015年末人口總量達到13.9億，自然增長率是7.2‰。實際情況是，到2014年全國總人口只有13.67億，比上年增加了710萬人，自然增長率僅僅5.21‰。按照最近幾年每年5‰左右的平均自然增長率測算，2015年總人口有望在13.74億左右，比預計的少1500萬左右。

對此，南開大學人口與發展研究所所長李建民認為，導致如此的原因是，過去公布的人口自然增長率以及人口總量，都是預測的上限，但實際人口趨勢是按照預測的下限走的。

他表示，從現在的情況看，推算十三五人口總量在14億左右，低于原先預期是肯定的。所以原先預測的十三五末(也即2020年)人口總量14.5億目標要下調，每年自然增長率指標也面臨下調，可能只有5‰左右。

“人口自然增長率下降主要原因是死亡率在上升，同時生育意愿并不是很高”，李建民說。

根據國家統計局的統計年鑒數據，人口死亡率在上世紀80、90年代為6.5‰左右，最近幾年為7.15‰左右。而出生率80、90年代最高接近24‰，最近幾年只有12‰左右。

河北大學經濟學院副院長王金營認為，目前每年出生的人口在1600萬左右的，但是由于老齡化帶來的死亡率提高，所以人口自然增長率就很低。按照目前的測算，可能2020年人口總量達不到14億。不過，人口變動的因素是比較復雜的，有些預測與實際觀察也有差異。

“比如統計上看起來數據很低，但是到現實生活中比如偏遠鄉村地區，或者一些經濟發展不高的地區來看，人們的生育水平還是很高，這就會在整體上有一個誤差”，他說。

生育政策突破在即

中國社科院人口所研究員張翼認為，由于經濟和社會發展水平提高，使得生育意愿降低，中國人口轉型的速度比預想的要快一些。

現實的情況是，單獨二孩政策放開后，目前來看申請人數和生產人數都沒達到預期， “在這個情況下，人口政策繼續沿用原來控制時期的政策是不合時宜的”，張翼說。

他認為， 十三五期間調整方向仍然是逐步放松人口控制的政策，放開二孩生育政策。十三五后中國城鎮化水平超過60%(國家新型城鎮化規劃2020年目標)或者達到更高水平時，生育政策逐漸改變，不再是約束人的生育數量，而是把生育政策轉變到家庭扶持政策方面。

此前的數據表示，中國有1100萬對符合生育二孩條件的“單獨”夫妻，但到今年5月底，申請生育二孩的只有13%左右。

國家統計局此前做過普查發現，2010年中國婦女總和生育率為1.18，即一個婦女生育的孩子數，只有人口正常更替的2左右水平的一半。

這種現象的產生與目前中國家庭尤其是城市家庭的養育成本有關。隨著經濟發展水平的提高，養育子女的成本在快速提升，這在很大程度上對居民實際生育意愿造成了影響。

十八屆三中全會決定提出，堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業。

河北大學經濟學院副院長王金營認為，現在提計劃生育基本國策，可能不是要抑制生育，而是要轉向鼓勵人口增長，提高人口素質，推進家庭能力建設等方面。

另有專家表示，十三五期間中國勞動力總量，即實際參與經濟活動的人口將下降，屆時對中國經濟影響將加劇，企業勞動力成本快速上升，將成為趨勢，人口政策加快調整將加快。