中國國有企業改革已經走過30多個年頭，從企業改革的進程上，雖然一大批以市場為導向的、股權多元化的企業正在成長起來，但是，國有企業的改革還是進行時，還存在著治理結構不規范、戰略性調整不到位、市場化經營權利無法得到充分保障等方面的問題。

分類改革的提出為國有企業改革注入新活力，如何更好地進行分類、調整改革方向成為國有企業改革的一個新的挑戰。在進一步制定戰略和措施時，應更加細化地充分考慮不同國有企業的特點，有針對性地推出措施，以更好地適應國企進一步發展的需要和實現國有企業分類改革的戰略初衷

中國國有企業改革已經走過30多個年頭，從企業改革的進程上，雖然一大批以市場為導向的、股權多元化的企業正在成長起來，但是，國有企業的改革還是進行時，還存在著治理結構不規范、戰略性調整不到位、市場化經營權利無法得到充分保障等方面的問題。2015年9月13日，中共中央國務院印發了《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》，明確提出要分類推進國有企業改革。那么，對于這兩類國有企業，應該怎樣有區別地進行相關改革呢？以下分別對國有企業總體、商業類國有企業和公益類國有企業的改革思路進行討論。

國有企業分類改革的總體思路

國有企業改革的總體思路，要牢牢把握以下幾個方面：第一，堅持有針對性的分類治理的原則。通過界定不同類別國企的功能，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，提高改革的針對性和監管的有效性。第二，在為商業類國有企業和公益類國有企業制定具體戰略和措施時，應該充分考慮不同企業的不同特征，有針對性地制定與其相適應的戰略，做到因地制宜，因時制宜。第三，注重措施的可操作性和可行性。在國有企業分類改革時，應充分考慮中國國有企業在經濟運行中的特殊地位，充分認識中國國有企業改革所遇到的困難，充分評估國企分類改革將遇到的阻礙，將改革的措施和中國目前國企改革的現狀緊密結合起來，注重措施的可行性，將改革的措施細化，更好地落于實處。

進一步推動商業類國有企業改革的具體措施

以國有資產保值增值為核心考核指標，以市場盈利為導向是商業類國有企業的主要特征。數量眾多，覆蓋面廣的國有中小企業和產業競爭度高的國有大中型企業都屬于這類企業。商業類國有企業的改革方向是促進國有股權的資本化和市場化，促進企業商業活動全面徹底地融入市場，這類企業應該完全按照《公司法》的制度規范來運行，企業投資主體應該多元化。具體來說，為了更好地推進商業類國有企業改革，應該具體采取如下措施：

因地制宜的設計組織架構

對于商業類國有企業的組織結構，要依據其不同的性質建立適合的組織架構。按政府在國有企業中擔任的角色，可以將商業類國有企業分為國有控股和國有國營企業。

國有控股的商業類國有企業，其基本特征是政府以特殊方式控制，企業既有一定的政策目標，又有一定的經營自主權。因此，這類企業有著商業的特征又有著服務的特性。對于這類企業，未來的改革應該在組織結構上實現政企分開、政資分開、政府監管。在相關管理機制制定上，應該按照現代公司管理的相關規范，明確經營者、董事會與股東三方之間的權利以及義務關系，尤其是要明確董事會、監事會和經營者的職責，避免經營管理者的“逆向選擇”和“道德風險”，避免管理層超越治理層，切實保障投資人的權益。必須明確的是，全民是這類國有企業的最終出資人或股東，為此企業必須按照股東權益最大化的原則，按市場原則足額按時向國家上繳股息紅利，然后國家通過公共財政支出回歸全民，確保全民利益。在高管薪酬確定上，應當由董事會根據經理人市場規律、高管貢獻和業績來決定，高管不應該再享有公務員的行政級別和待遇。

而商業類國有國營企業，其體制機制可以依據企業經營的具體領域和各級政府的監管任務，在事業經營模式和競爭性的經營模式中選擇。由于這類企業之間往往沒有競爭，因此其企業經營體制可以按事業法人設置，與公益企業基本相同，并適當增加經營業績的考核內容。這類企業必須在滿足履行政府設定功能的前提下，追求有限度的保值增值，以更好地發揮其社會效益。

進一步完善市場經營體制

商業類國有企業的經營目標是追求利潤最大化，與一般市場主體沒有區別，其改革方向就是建立完善的市場經營體制，實現充分競爭。因此，在進一步推動商業類國有企業的改革過程中，應該堅持以市場為導向、以企業為主體，優化國有資本布局結構，增強國有經濟整體功能和效率。建立健全優勝劣汰的市場化退出機制，切實保障退出企業依法實現關閉或破產，加快處置低效無效資產，淘汰落后產能。科學地界定國有資本所有權和經營權的邊界，國有資產監管機構依法對國有資本投資、運營公司和其它直接監管的企業履行出資人職責，并授權國有資本投資、運營公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責。國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業行使股東職責，按照責權對應原則切實承擔起國有資產保值增值責任。必須把商業類國有企業的經營重點放在資本經營上，在增強國有資本控制力的同時，提高生產效率，加快國有企業的資金運轉。

加快商業類國有企業產權改革

對于商業類國有企業來說，可以按照現代企業制度的規范改造成股份公司，使其成為完全擺脫政府的行政干預、產權主體多元化、產權明晰化、管理科學化、所有者承擔有限責任的法人企業。加大集團層面的公司制改革力度，積極引進各類投資者實現股權多元化，大力推進國有企業改制上市，創造條件實現集團公司的整體上市。根據不同商業類國有企業的功能定位，逐步調整國有股權占比，形成股權結構多元化、股東行為規范化、內部約束有效、運行高效靈活的經營體制。要把產權改革和市場結構調整結合起來，以形成協同效應。無論對于自然壟斷企業還是市場競爭過程中國有企業形成的經濟性壟斷企業，在實行國有企業股權改革時，都要放松行業進入管理，鼓勵形成新的市場競爭主體。同時，推進混合所有制改革中引入員工持股制度，堅持鼓勵相容原則、長期導向原則和增量分享原則，使員工與企業形成利益共同體，增加對員工的經濟激勵。

進一步推動公益類國有企業改革的具體措施

公益類國有企業是國家保證實現社會公共利益而建立的組織形態，其主要任務是彌補市場缺陷，以是否完成國家賦予的具體政策目標為主要考核指標的“公共政策”導向。雖然這類企業的數量有限，卻是未來國企改革中的重點。公益類國有企業的改革方向是“一企一制”“一企一法”，具體來說，應該采取如下舉措：

建立事業型經營管理體制

由于公益類國有企業所特有的公共性、非營利性和服務性特征，公益類國有企業原則上由政府部門直接經營管理，經營體制可以仿照事業單位設計。從公益類國有企業角度來看，無論是從其目標定位還是國企分類改革的初衷，還是兩權的不完全分離特性來看，公益類國有企業政企分離本身并不是一個合理的目標。因此，在公益類國有企業的組織結構中，沒有必要設立股東會和董事會，可實行經理負責制。公益類國有企業的管理體系可以分為三個層次：第一，經理由政府直接任免，并以合同形式規定其責任和約束其權力，明確任職的時間和考核評價體系。第二，高管可以由經理提名并上報政府確認審核。第三，員工招錄完全市場化。但由于企業中的許多員工是在計劃時期招錄的，直接解除其國有身份有困難，因此在這類企業改革中可以考慮通過給予經濟補償或者簽訂有特定約束的服務合同來解決。

建立注重社會評價的考核體系

公益類國有企業經營的目標，應該緊緊圍繞保障民生、服務社會、提供公共產品和服務設置，其考核既可以由管理公益產品的部門執行，也可以由服務對象選出的代表來執行。在考核體系的設計上，應該把成本控制列為核心。對于高層的考核制度，不能以利潤為目標，而是以成本控制水平和公眾滿意度為目標，并充分注重社會評價。高管的薪酬標準要依據其相關貢獻與對應的政府公務員標準同步，對于高管激勵不應該來自薪酬，而是相關政治地位的提升，即高管應享受公務員的待遇與行政級別。在對總經理薪酬的考核體系中，總經理的薪酬由政府部門根據各企業管理的任務輕重和難度系數確定，不與資本保值增值掛鉤。由于生產公共品存在預算軟約束，為了防止由此而產生的道德風險和逆向選擇，在公益類國有企業中，需要完善信息公開體制，實現公眾監督與信息透明，以解決信息不對稱情況下經營者隱瞞實際成本的問題。而且，在立法層次上，公益類國有企業的信息公開必須上升到相關法律層次，必須是強制性的。

加快完善公益類國有企業的監督法規

對于公益類國有企業，由于其特有的性質，容易導致信息不對稱。在信息不完全對稱的情況下，經營者可能利用其掌握信息更充分的條件，與政府在責任目標、經營成本、投資等方面進行博弈，導致服務態度和產品質量不好、資本和設施利用率低、責任目標難以實現。因此，在這類企業中，每個企業都需要有專門的法律法規來規范其行為，要用高效的治理和監督手段對這些企業的行為給予明文規范，確保企業高效率地追求社會公共利益。對于公益類國有企業而言，在政府管理的法規上，可以考慮制定專門的法規，來規制這類企業的經營。其未來的監督管理機制應當會比我們現用的、面向所有國有企業的監管體系更負責、更精細。公益類國有企業在數量上可能僅占全部國有企業的10%，然而，從長遠來看，對于它們的監督成本或將占到整個國資管理體系運行的一半以上。盡管其監督管理的成本很高，但如此高昂的監督管理成本對于其履行服務社會公共利益的職責而言，卻十分必要。

總之，以分類改革為切入點推進國有企業改革具有歷史必然性和現實合理性。隨著《關于深化國有企業改革的指導意見》的出臺，必將引起國企改革戰略的重大轉變和改革措施的重大調整。分類改革的提出為國有企業改革注入新活力，如何更好地進行分類、調整改革方向成為國有企業改革的一個新的挑戰。在進一步制定戰略和措施時，應更加細化地充分考慮中國不同國有企業的特點，針對性地推出措施，以更好地適應國企進一步發展的需要和實現國有企業分類改革的戰略初衷。