近日，由中國人民大學(xué)法學(xué)院基礎(chǔ)法學(xué)教研中心和中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心聯(lián)合舉辦的“‘互聯(lián)網(wǎng)+’時代新型政府監(jiān)管模式論壇”在人民大學(xué)舉行。來自高校和部委研究機(jī)構(gòu)的與會專家，從合法性、合理性兩方面就《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》，進(jìn)而就國家治理和政府監(jiān)管問題發(fā)表了各自的觀點。

近日，由中國人民大學(xué)法學(xué)院基礎(chǔ)法學(xué)教研中心和中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心聯(lián)合舉辦的“‘互聯(lián)網(wǎng)+’時代新型政府監(jiān)管模式論壇”在人民大學(xué)舉行。來自高校和部委研究機(jī)構(gòu)的與會專家，從合法性、合理性兩方面就《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》，進(jìn)而就國家治理和政府監(jiān)管問題發(fā)表了各自的觀點。

劉振國交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院高級工程師

傳統(tǒng)交通行業(yè)應(yīng)該學(xué)習(xí)專車的優(yōu)點

首先要了解出租車的特點、功能、定位，以及在城市交通管理過程中，應(yīng)該對出租車采取怎樣的一個政策導(dǎo)向。

根據(jù)我們的調(diào)查，出租車承擔(dān)的出行量，大概占全部公共交通出行量的10%-20%，它在整個城市客運(yùn)中占的比例大概5%-10%。出租車的定位還不是一個公共交通的定位。就總體定位來說，它的公益性相對來說比較弱，它服務(wù)的對象雖然是市民、公眾，但是并不是普遍性的公共服務(wù)。很多大城市也都把它定位成非公益性的、個性化的交通方式。

現(xiàn)有的城市道路資源和停車資源，也不可能滿足大量個性化的交通出行的需要。所以，包括私人小汽車、出租車在內(nèi)的這種個性化的出行方式，它存在是必要的，但是規(guī)模可能要控制。

我覺得網(wǎng)絡(luò)預(yù)約的專車服務(wù)方式，它所帶來的改進(jìn)，其實是傳統(tǒng)的出租車行業(yè)，包括傳統(tǒng)的交通運(yùn)輸管理部門，應(yīng)該學(xué)習(xí)的。網(wǎng)絡(luò)專車在滿足消費者個性化、多樣化的需求方面，其實做得比較好，也解決了很多交通運(yùn)輸管理部門長期以來沒有解決的問題。比如說，交通調(diào)度平臺的開發(fā)，其實交通部門也一直在做，但是效果一直不好。在軟件開發(fā)方面，其實也有很多出租車公司在研究，效果也比較差。在這個方面，作為一個傳統(tǒng)的行業(yè)，交通運(yùn)輸行業(yè)其實應(yīng)該向互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，向“互聯(lián)網(wǎng)+”學(xué)習(xí)。

在行業(yè)管理方面，其實也迫切要求我們轉(zhuǎn)變管理方式，改變傳統(tǒng)的、零散型的管理，向集約型的管理轉(zhuǎn)變，改變原來的粗放型管理，向精細(xì)化的管理轉(zhuǎn)變。

傳統(tǒng)的交通行業(yè)應(yīng)該保持一種開放、包容的心態(tài)。我個人覺得對這種網(wǎng)絡(luò)預(yù)約車的管理，其實可以分為兩點：第一，對數(shù)據(jù)平臺的管理。第二，對安全方面的管理。而對安全的管理又可以分為兩點：第一，管理和運(yùn)營的安全。第二，底層數(shù)據(jù)平臺的安全。

孟兆平

北京理工大學(xué)網(wǎng)絡(luò)法研究所執(zhí)行所長

“管理規(guī)定”違背電子商務(wù)法的立法精神

專車這個事情從本質(zhì)來說，也是一種電子商務(wù)的交易模式。我可以結(jié)合一下從2013年開始一直在參與電子商務(wù)法的立法工作談一下這個事情，近期內(nèi)電子商務(wù)法這個草案就要出臺。電子商務(wù)立法的最基本原則，就是從第一條上所體現(xiàn)的三個基本大原則：促進(jìn)發(fā)展；規(guī)范秩序；維護(hù)權(quán)益。之所以把“促進(jìn)發(fā)展”放在了電子商務(wù)法立法的最首要的一個位置上。還是希望對平臺松綁，不希望讓平臺去承擔(dān)一些過多的監(jiān)管責(zé)任。

從交通部這次頒布的這個規(guī)定來說，它本身違背了電子商務(wù)法立法過程中所提倡的精神，就是無來由地對一種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)制定出一種非常嚴(yán)格的監(jiān)管措施，從我個人的意見來說，他是與電子商務(wù)法的立法本意相違背的。

專車這種模式還沒有發(fā)展到一個成熟的狀態(tài)，它還是處在一個被促成的階段。專車從滴滴開始起步，包括Uber進(jìn)入中國，實際上時間很短，它只不過就發(fā)展了幾種模式，比如說，順風(fēng)車、快車、專車，其實在整個經(jīng)濟(jì)形態(tài)中，它還可以發(fā)展出更多。

現(xiàn)在交通部所確定的這種監(jiān)管模式，我把它歸結(jié)為八個字，叫“事前監(jiān)管，人車轉(zhuǎn)入”。那么這種管理模式是建立在什么樣的基礎(chǔ)之上，應(yīng)該是建立在傳統(tǒng)已經(jīng)比較成熟，或者說已經(jīng)沒有什么發(fā)展?jié)摿Φ某鲎廛囆袠I(yè)的基礎(chǔ)上。我們說專車和出租車有客觀上有非常大的不同，那么當(dāng)出現(xiàn)了不同情況時，政府仍舊適用這樣一個非常陳舊的監(jiān)管模式去監(jiān)管，怎么能行？

我覺得，行政機(jī)關(guān)要談監(jiān)管，還是為了去解決問題，解決專車發(fā)展過程中遇到的問題。那么我們來看一下，專車整個在發(fā)展過程中，它遇到了什么問題？我總結(jié)了三個問題。消費者權(quán)益受損；消費者出行發(fā)生了險情；還有平臺作弊。

交通部在這次的專車監(jiān)管條例中提出的最重要的原則叫“人車準(zhǔn)入”。關(guān)于車，從安全性能上(包括從行使技術(shù)、行使的性能保障上)，專車肯定是優(yōu)于目前的出租車。關(guān)于駕駛員的問題，大部分是白領(lǐng)，或者是說我們需要實現(xiàn)上班功能的這樣一個白領(lǐng)，或者小企業(yè)主，我覺得他們應(yīng)該更珍視自己的生命。

有的問題交通部管不了，有的問題由交通部監(jiān)管好像不合理，甚至說不妥當(dāng)。交通部能不能有一種勇氣說，放棄監(jiān)管，擁抱市場，讓市場去解決市場的問題，可不可以這樣？

高秦偉

中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授

監(jiān)管“互聯(lián)網(wǎng)+”

不能沿襲傳統(tǒng)方式

我的想法就八個字，一個是“市場創(chuàng)新”，再一個“透明監(jiān)管”。

鼓勵市場在資源配置中起決定性作用，市場既要創(chuàng)新，同時也要為自己的經(jīng)營負(fù)責(zé)。實際上我們也看到，專車公司在市場創(chuàng)新方面做了很多努力，包括在市場的自我負(fù)責(zé)方面，在司機(jī)人員的培訓(xùn)，還有在用戶和司機(jī)之間的中介等方面，它通過一定自我約束的手段提高了服務(wù)水準(zhǔn)。

怎么樣聰明地監(jiān)管市場？最直接的辦法就是許可。但是實際上，許可在我們生活的許多領(lǐng)域都沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，它只是一個事前的手段。其實我們更多地應(yīng)該用事中、事后的手段，甚至需要借助市場的力量。

首先要發(fā)揮你所要調(diào)整的子系統(tǒng)的本身的功能，然后再去發(fā)揮法律應(yīng)有的功能，或者政府監(jiān)管應(yīng)有的功能，交通部意見在第五章監(jiān)督檢查第27-34條，講了這么多，實際上仍然是沿襲傳統(tǒng)，先是對權(quán)利進(jìn)行分割，然后再進(jìn)行檢查。行政機(jī)關(guān)在監(jiān)管的時候，可能要更聰明地監(jiān)管，去借助平臺。這次意見里面可能對平臺責(zé)任研究不多，但是我覺得平臺責(zé)任也是一種平衡。對于平臺責(zé)任，是在責(zé)任和創(chuàng)新之間達(dá)到一種平衡，行政機(jī)關(guān)在監(jiān)管的時候，也可以利用平臺責(zé)任。

我們之所以提出這些意見，還是想促進(jìn)創(chuàng)新市場發(fā)展，并且想讓政府能夠更聰明地去監(jiān)管。對于學(xué)者而言，實際上想從法理的角度去探究“互聯(lián)網(wǎng)+”對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)，從公法的角度去思考這樣的問題。去探討互聯(lián)網(wǎng)或者網(wǎng)絡(luò)法本身對傳統(tǒng)法律的一些挑戰(zhàn)，到底是一種新型業(yè)態(tài)，還是一種嶄新的領(lǐng)域。

周艾燕

交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院副研究員

分享經(jīng)濟(jì)時代政府亟須創(chuàng)新監(jiān)管模式

分享經(jīng)濟(jì)就是依托互聯(lián)網(wǎng)信息的平臺，將相對分散和閑置的資源利用起來。就我國來說，專車實際上就是分享經(jīng)濟(jì)或者共享經(jīng)濟(jì)的一個突出表現(xiàn)。

現(xiàn)在探討的“互聯(lián)網(wǎng)+”問題，可能只是在出租車領(lǐng)域的體現(xiàn)。實際上現(xiàn)在或者未來，交通運(yùn)輸?shù)目瓦\(yùn)領(lǐng)域，汽車維修領(lǐng)域，駕駛員的培訓(xùn)領(lǐng)域，公交領(lǐng)域等領(lǐng)域也都會出現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式或狀況。

在眾多領(lǐng)域，我們都要面臨這樣一個問題：轉(zhuǎn)變監(jiān)管的思路和監(jiān)管的理念、監(jiān)管的模式。這是必然要面對的問題。

出租車和專車都要適度發(fā)展，這個在交通部出的指導(dǎo)意見里面已經(jīng)很明確。我們也要有效地解決專車在發(fā)展過程中，或者未來有可能出現(xiàn)的一些問題，以及對出租車行業(yè)生計的影響。新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)的出現(xiàn)必然對會現(xiàn)有的傳統(tǒng)的行業(yè)造成一定的沖擊和利益的影響，這是必然的問題。

政府要創(chuàng)新管理的理念，鼓勵發(fā)展，合理規(guī)制；遵循分享經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和特點；轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路和方式；利用信息化的手段；建設(shè)誠信體系；充分發(fā)揮行業(yè)自律的作用以及增加行業(yè)協(xié)會的服務(wù)功能。

從行業(yè)監(jiān)管角度來看，在現(xiàn)有的法律框架之下，毫無避諱地說，私人車就是黑車，這沒有什么可以爭論的。但是對于新事物的發(fā)展，處于目前這個階段來說，它現(xiàn)在處于行業(yè)監(jiān)管的灰色地帶，對它的一種寬容、包容、促進(jìn)、鼓勵的態(tài)度，這是需要考慮的。

如果要監(jiān)管，我們未來必須要明確它的法律地位和責(zé)任，明確平臺消費者、提供者的權(quán)益、利益的保護(hù)和安全，同時政策應(yīng)該給予地方在專車領(lǐng)域有管理和創(chuàng)新的空間。

周輝

國家行政學(xué)院法學(xué)部博士后

規(guī)制專車要有互聯(lián)網(wǎng)和法治思維

規(guī)制專車是一個互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)模式下產(chǎn)生的法律問題，所以在規(guī)制的時候，需要運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維和法治思維。

第一個基本問題：在規(guī)制過程中要注意一下在行政立法過程中的比例原則。

比例原則是有關(guān)立法必要性的一個指導(dǎo)原則，有四個基本的要求：第一，立法目的是正當(dāng)?shù)摹５诙?guī)定的制度是有利于實現(xiàn)立法目的。第三，規(guī)定的制度所帶來的成本，或者造成的損害是最小的。第四，規(guī)定的制度所帶來的成本，或者造成的損害與其所實現(xiàn)的目的之間是成比例的。

暫行辦法對平臺經(jīng)營者、車輛、駕駛員均規(guī)定了行政許可，從客觀上來說，并不是必要的。根據(jù)《行政法許可法》13條規(guī)定，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自己管理的，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理模式能夠解決的問題，可以不設(shè)行政許可。從目前的專車發(fā)展情況來看，專車平臺本身有足夠的能力運(yùn)用自己平臺上的私權(quán)力，來制定專車的運(yùn)營規(guī)則，管理好車輛駕駛員。所以在客觀情況下，這個是可以用市場機(jī)制來解決的問題，更好地發(fā)揮專車的平臺作用比單純地依賴行政許可進(jìn)行事前監(jiān)管會更加有效。

暫行辦法中有關(guān)于許可條件的具體規(guī)定，在必要性問題上也存在問題。暫行辦法第5條，有關(guān)專車平臺經(jīng)營者“服務(wù)所在地與注冊地不一致的，應(yīng)在服務(wù)所在地登記分支機(jī)構(gòu)”的要求就沒有必要。

暫行辦法的第18條，要求從事專車服務(wù)的駕駛員必須與專車平臺簽訂勞動合同。該條規(guī)定的目的無非是要通過控制駕駛員規(guī)模，限制專車市場規(guī)模，和通過勞動合同關(guān)系更好地保障乘客的權(quán)益，前者是否合適另當(dāng)別論，后者完全可以通過合理的保險制度來進(jìn)行替代解決。

暫行辦法也存在制度設(shè)計造成嚴(yán)重侵權(quán)風(fēng)險的問題，比如說，暫行辦法第5條規(guī)定，“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺數(shù)據(jù)庫應(yīng)當(dāng)接入服務(wù)所在地道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)出租汽車監(jiān)管平臺”。在這里就沒有充分考慮到，或者說沒有充分地鑒定平臺數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題。

在行政立法監(jiān)管過程中，還需要堅持法治原則，從性質(zhì)上看，暫行辦法既屬于中央立法，又屬于執(zhí)行性立法。因此就法治原則而言，起草主體需要回答三個問題。問題一：交通運(yùn)輸部是否有權(quán)監(jiān)管專車？問題二：暫行辦法是否與上位法抵觸？問題三：暫行辦法是否與其他立法不一致？

交通運(yùn)輸部作為行業(yè)主管部門，其行業(yè)指導(dǎo)權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)尊重地方人大及其常委會和地方政府根據(jù)《憲法》、《立法法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》所享有的立法權(quán)，在沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)的情況下，交通運(yùn)輸部的行業(yè)指導(dǎo)權(quán)應(yīng)側(cè)重于行業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)的制定和跨區(qū)域服務(wù)的組織協(xié)調(diào)，而不宜直接介入市場準(zhǔn)入和具體管理。

因此在設(shè)計專車服務(wù)的主體責(zé)任及準(zhǔn)入條件方面，有關(guān)專車的部門規(guī)章，不應(yīng)設(shè)定超出《道路運(yùn)輸管理條例》的條件。關(guān)于客運(yùn)經(jīng)營條件，《道路運(yùn)輸管理條例》也僅從車輛、駕駛?cè)藛T和安全生產(chǎn)管理三個方面做出規(guī)定。但是暫行辦法第5條增加了兩項條件。條件一：服務(wù)所在地與注冊地的要求。條件二：網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺數(shù)據(jù)庫應(yīng)當(dāng)接入服務(wù)所在地道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)出租車監(jiān)管平臺。這顯然已經(jīng)超過了前述的要求。

暫行辦法第21條作出這樣的規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營者在服務(wù)所在地不應(yīng)具有市場支配地位，這要嚴(yán)于《反壟斷法》僅針對濫用市場支配地位作出禁止的要求。從客觀上來說，它與反壟斷法也相抵觸。