李劍閣認為，“一行三會”的體制在歷史上起了很大的作用，特別對于20世紀90年代初出現(xiàn)的金融秩序混亂起了很好的整頓作用，但混業(yè)經營的趨勢愈發(fā)明顯，分業(yè)監(jiān)管體制面臨諸多新的挑戰(zhàn)。

當前，中國金融混業(yè)監(jiān)管的呼聲漸強。“十三五”規(guī)劃中，“改革并完善適應現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架，實現(xiàn)金融風險監(jiān)管全覆蓋”；11月9日上午，國務院新聞辦舉行吹風會，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民指出，要對現(xiàn)行金融監(jiān)管體制進行改革，具體改革方案還需要進一步研究和制定；11月17日，有境外媒體援引知情人士的話稱，中國正就合并證監(jiān)會、保監(jiān)會與銀監(jiān)會成為單一監(jiān)管委員會進行討論。

針對這一話題，在近期由上海發(fā)展研究基金會主辦的“全球金融治理的變化與中國金融改革”內部研討會上，經濟科學基金會理事長孫冶方、中央匯金投資有限責任公司副董事長李劍閣發(fā)表了獨到見解，并獨家授權《第一財經日報》整理并發(fā)表。李劍閣認為，“一行三會”的體制在歷史上起了很大的作用，特別對于20世紀90年代初出現(xiàn)的金融秩序混亂起了很好的整頓作用，但混業(yè)經營的趨勢愈發(fā)明顯，分業(yè)監(jiān)管體制面臨諸多新的挑戰(zhàn)。現(xiàn)行的監(jiān)管理念和體制制約了宏觀調控的有效性，也制約了金融配置資源的有效性，不太適應金融綜合化經營要求和貨幣金融國際化、數字化、網絡化的要求，因此，下一輪金融監(jiān)管框架的改革應該建立以央行為核心的審慎監(jiān)管的架構。

李劍閣的具體演講觀點整理如下：

“一行三會”舊體制面臨新挑戰(zhàn)

根據“十三五”規(guī)劃建議“改革并完善適應現(xiàn)代金融市場的金融監(jiān)管框架”，因此金融監(jiān)管體制是當前的重要話題。

中國目前所實行的金融監(jiān)管體制是在上個世紀90年代逐步形成的，事實上實行的是“混業(yè)經營”制度，而當時中國的金融形式與目前不同。例如，當時地方政府可以干預其所在地的銀行；大多數商業(yè)銀行都不同程度地通過全資或參股證券公司、信托投資公司參與了證券和投資業(yè)務。由于金融秩序混亂和金融系統(tǒng)的腐敗行為，管理層提出了嚴格的分業(yè)經營、分業(yè)管理要求。(1995年的全國金融工作會議正式提出中國金融分業(yè)經營的原則和精神，隨后頒布實施的《銀行法》、《證券法》、《信托法》則構筑了中國金融分業(yè)經營的法律基礎。)

上個世紀90年代，國務院的主要工作就是整頓金融，其基本思路是按照美國在上個世紀30年代形成的一種分業(yè)經營和分業(yè)監(jiān)管的模式。根據這一監(jiān)管思路，我們把原來屬于中國人民銀行的部分監(jiān)管職能分離出去，形成“一行三會”的格局，并延續(xù)至今。先是證監(jiān)會，后來保監(jiān)會，2003年再成立銀監(jiān)會，“一行三會”的格局就形成了。

但近20年以來，這個框架始終有三個問題一直困擾著我們：

其一，央行貨幣政策與金融監(jiān)管的關系是什么？

其二，銀行、證券、保險這些金融組織的經營邊界和監(jiān)管的關系是什么？

其三，在現(xiàn)行分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管格局下，銀行、證券、保險也出現(xiàn)了一些混業(yè)情況，這些機構怎樣接受三個監(jiān)管機構的聯(lián)合監(jiān)管？

其四，中央和地方在金融資源配置權利和責任方面是什么關系？

其五，20世紀90年代，中央下了很大的決心，基本上把地方金融的監(jiān)管權甚至于協(xié)調權收回，地方不得再干預其所在地銀行，盡管很快又成立了地方性銀行，而地方性銀行、地方性金融機構實際上按照條例接受了監(jiān)管，比如各地都有金融辦，但金融辦實際是一個協(xié)調機構，沒有監(jiān)管職能。

不可否認的是，“一行三會”的體制在歷史上起了很大的作用，特別對于20世紀90年代初出現(xiàn)的金融秩序混亂起了很好的整頓作用，但是當前也面臨很多新的挑戰(zhàn)。

其一，近年來混業(yè)經營的趨勢愈發(fā)明顯。例如，保險機構做了些證券產品，銀行也設投資銀行業(yè)務部，做了證券公司的業(yè)務。

其二，互聯(lián)網的廣泛使用。我們也鼓勵金融創(chuàng)新，但近年來層出不窮的金融創(chuàng)新趨勢對“一行三會”的體制形成了挑戰(zhàn)。我們認為，現(xiàn)行的監(jiān)管理念和體制制約了宏觀調控的有效性，并且也制約了金融配置資源的有效性，不太適應金融綜合化經營要求和貨幣金融國際化、數字化、網絡化的要求。

眾所周知，央行負責的是全國的貨幣政策，以及宏觀審慎監(jiān)管。“三會”主要是負責微觀審慎，特別是銀監(jiān)會對銀行的監(jiān)管，注重的是每一個機構不要出現(xiàn)危險，但是央行主要負責的是整個體系不能出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風險。然而，在央行和監(jiān)管機構分設的情況下，對于宏觀政策和微觀政策、宏觀審慎和微觀審慎的協(xié)調方面，出現(xiàn)了一些原來意想不到的難度。我們認為，現(xiàn)有的這種體制對于金融穩(wěn)定是不太有利的，主要表現(xiàn)在：

其一，分離央行的監(jiān)管職能，央行和監(jiān)管機構之間溝通和協(xié)調成本加大，使得央行難以及時、準確、全面掌握金融業(yè)的信息。現(xiàn)在金融信息的碎片化注定了現(xiàn)有監(jiān)管體制的缺陷，這個缺陷在目前這個體制下是難以克服的，所以不利于防范和化解系統(tǒng)性的金融風險。

其二，宏觀審慎管理和微觀審慎管理的邊界不清晰，這有時會導致宏觀審慎和微觀審慎的力度疊加，有時候則會抵消，因此不利于宏觀調控。所謂疊加，例如貨幣政策偏緊的時候，中央要求貨幣政策應該緊一點，監(jiān)管部門就會加倍的緊，這樣使得緊的力度不得當；然而松的時候，就會加倍的松，這也是不恰當的。甚至在為了刺激經濟時，央行可能還比較審慎，稍有一點放松，但是微觀的機構就要求金融機構加大放貸力度，這樣又放大了貨幣政策的刺激效應，所以可能加大了經濟波動。此外，2013年的“錢荒”、今年6月的股市波動，這些重大的金融波動表明目前我國貨幣政策調控的矛盾。從上世紀90年代至今，形勢已經發(fā)生了巨變，過去我們經常強調的是央行的獨立性，現(xiàn)在實際上央行的獨立性已經不是最主要的矛盾，主要矛盾是貨幣政策的傳導效率下降，這使得央行宏觀調控作用不明顯。此外，中國在20世紀90年代關閉了一些地方銀行，處置了一些經營不善的金融機構，現(xiàn)在這個問題是次要矛盾，更主要的矛盾是對于系統(tǒng)重要性金融機構風險的控制以及穩(wěn)定性的經營。

應建立以央行為核心的審慎監(jiān)管架構

綜上，我們認為，下一輪金融監(jiān)管框架的改革應該建立以央行為核心的審慎監(jiān)管的架構，構建貨幣政策和系統(tǒng)重要性金融機構審慎監(jiān)管相統(tǒng)一的新型監(jiān)管系統(tǒng)。

同時，國際上的趨勢也對中國監(jiān)管機構提出了一些新的要求。現(xiàn)有的中國金融監(jiān)管體制不利于形成由一個權威部門統(tǒng)籌制定擴大金融雙向開放的戰(zhàn)略。例如，當前的“滬港通”等各種各樣的互聯(lián)互通、對外開放機制，必須要有一個強有力的、權威的金融機構來加以協(xié)調。

在2008年全球金融危機后，國際監(jiān)管體制也出現(xiàn)了一些新動向。西方主要國家金融監(jiān)管改革出現(xiàn)兩個重大動向：其一，各主要經濟體組建了由央行牽頭負責的金融穩(wěn)定委員會、系統(tǒng)性風險委員會，來統(tǒng)一協(xié)調各監(jiān)管機構活動；其二，一部分的監(jiān)管職能回歸到央行，美聯(lián)儲就是一例。

在中國下一輪改革中，有幾件事非常值得注意。在機構分業(yè)監(jiān)管的模式下，監(jiān)管機構采取的模式是管人、管財、管物、管風險，即什么都要管，三個監(jiān)管部門在不同程度上都把自己的監(jiān)管對象當做自己主管的對象。然而，“監(jiān)管”和“主管”是不一樣的。如果是主管部門，根據“三中全會”的精神，我們應該從管人、管事、管資產轉變?yōu)橹还芩馁Y本，包括我現(xiàn)在所在的匯金公司，我是匯金公司的副董事長，匯金公司對自己的控股單位也是只管資本，我們只派出股權董事，并不管他的人、財、物。但是我們的監(jiān)管部門恰恰錯位地把自己當做產權所有部門，把所有監(jiān)管對象當做自己的下屬部門加以監(jiān)管，這樣就把監(jiān)管和主管之間變混淆了。

例如，監(jiān)管部門派官員列席上市公司董事會，這是在全世界都沒有的。當然，我們的證券監(jiān)管部門是不贊成這個做法的，認為這破壞了現(xiàn)代的公司治理結構，也不利于對內幕信息的產生加以防范，因為一旦監(jiān)管部門列席了董事會，其就是內幕信息的知情者，也都是所有可能產生的內幕交易的被審查對象，但是作為監(jiān)管部門派出的人員，則可能在審查時被豁免，這會產生眾多問題。其實，“國家隊”在救市之時也存在這一矛盾。

此外，金融基礎設施建設和監(jiān)管越來越分散，各建各的系統(tǒng)，地方、部門、行業(yè)、機構都有各自的系統(tǒng)，這不能滿足金融國際化的趨勢，也不利于貨幣政策的傳導，更不利于優(yōu)化資源配置和金融穩(wěn)定。

在這個情況下，一是加強牌照管理，由于現(xiàn)在很多機構已經開始混業(yè)經營，因此按照機構監(jiān)管的思路就很難管理，我們認為將來應該以功能監(jiān)管為主；二是央行對一些跨業(yè)經營的金融控股公司擁有監(jiān)管的職能。此外，我們今后可能更側重產品監(jiān)管。可見，功能監(jiān)管加產品監(jiān)管將成為主體，而機構監(jiān)管的思路將被淡化。

三大主要任務待解

對于“十三五”規(guī)劃中的“改革并完善適應現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管架構”，我們認為有三個主要的任務：

其一，要改革金融監(jiān)管，強化整體協(xié)調的功能。要強化央行的職能，因為央行既富有制定貨幣政策之責，又有維持金融穩(wěn)定之責，這也是國際社會的共識。因此，我們要順應兩大原則——貨幣政策和宏觀審慎監(jiān)管統(tǒng)一，金融穩(wěn)定和系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管統(tǒng)一。

這要如何實現(xiàn)？ 一是明確央行對系統(tǒng)重要性金融機構和金融控股公司擁有監(jiān)管職能；二是在央行已有貨幣政策委員會的基礎上，建立相對獨立的金融穩(wěn)定委員會，來負責宏觀審慎管理和系統(tǒng)重要性機構的監(jiān)管，以及對系統(tǒng)性金融風險的監(jiān)測、評估、處置。在這個基礎上進一步明確機構監(jiān)管和功能監(jiān)管的原則，完善金融監(jiān)管的協(xié)調機制。

其二，統(tǒng)一金融市場基礎設施的建設。如上所述，由于互聯(lián)網金融等金融創(chuàng)新工具涌現(xiàn)，監(jiān)管碎片化是不能長期持續(xù)的，建議要明確央行是金融基礎設施公共服務的提供者，金融基礎設施市場參與主體的監(jiān)管者和金融基礎設施運行規(guī)則的制定者，建設集中、統(tǒng)一、全球化的貨幣支付、清算、結算體系，以適應人民幣國際化進程中貨幣安全的需要；建設統(tǒng)一的金融產品登記、托管、清算、結算系統(tǒng)的規(guī)則和監(jiān)管，以適應綜合經營進程中金融市場安全的需要；建立統(tǒng)一、全面、共享的金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系，以適應金融業(yè)態(tài)創(chuàng)新進程和這個過程中金融體系的安全需要。

其三，要建立中央、地方金融監(jiān)管事權劃分體制。上個世紀90年代，我們主要是收權，把金融監(jiān)管的權力收歸中央，但顯然不太適應目前整個形勢的發(fā)展，所以應該在國家統(tǒng)一宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管的基本框架下，建立地方金融監(jiān)管局，明確省政府對不跨省經營的各類準金融機構擁有行為監(jiān)管的職責。按照權責對稱原則，不跨省經營的非存款類貸款組織、地方性保險經紀機構、投資公司、類金融組織一律交由省級監(jiān)管機構進行監(jiān)管。當然為了確保中央對金融業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管，應該明確央行對地方金融監(jiān)管機構要有指導責任。