【多個城市撤縣設(shè)區(qū) 需警惕農(nóng)民利益】北京市政府辦公廳日前發(fā)布消息稱，經(jīng)國務(wù)院批準，撤銷密云縣、延慶縣，設(shè)立密云區(qū)、延慶區(qū)。在新一輪的城鎮(zhèn)化大潮下，將下屬的縣(市)改區(qū)，從而壯大中心城市的發(fā)展空間，這是目前很多大城市通常會采取的方式。

北京市政府辦公廳日前發(fā)布消息稱，經(jīng)國務(wù)院批準，撤銷密云縣、延慶縣，設(shè)立密云區(qū)、延慶區(qū)。在新一輪的城鎮(zhèn)化大潮下，將下屬的縣(市)改區(qū)，從而壯大中心城市的發(fā)展空間，這是目前很多大城市通常會采取的方式。

哪些大城市是“無縣城市”？

在新一輪的城鎮(zhèn)化大潮下，將下屬的縣(市)改區(qū)，從而壯大中心城市的發(fā)展空間，這是目前很多大城市通常會采取的方式。

北京開啟無縣時代

據(jù)第一財經(jīng)日報報道，北京市政府辦公廳日前發(fā)布消息稱，經(jīng)國務(wù)院批準，撤銷密云縣、延慶縣，設(shè)立密云區(qū)、延慶區(qū)。按照相關(guān)要求，撤縣設(shè)區(qū)后，其行政區(qū)域與之前相同。撤縣設(shè)區(qū)后，關(guān)于密云區(qū)委區(qū)政府和各委辦局何時正式更換新牌，目前具體時間尚未敲定。

據(jù)了解，從上世紀90年代以來，北京陸續(xù)開始撤縣設(shè)區(qū)，現(xiàn)在的通州、昌平、懷柔、順義、房山等城區(qū)都是從縣演變而來，密云和延慶成為北京最后兩個“撤縣設(shè)區(qū)”的行政單位，至此，以前常說的“北京16區(qū)縣”成為歷史。

北京并不是第一個實現(xiàn)“無縣”的大都市。中部唯一的副省級省會武漢早在上世紀90年代末就實現(xiàn)了“無縣化”，目前武漢共轄有13個區(qū)；2013年2月，南京行政區(qū)劃調(diào)整方案獲批，溧水縣、高淳縣撤縣設(shè)區(qū)，南京由原11區(qū)2縣，精簡為11區(qū)，南京從此結(jié)束“縣域時代”。

2014年2月，廣州行政區(qū)劃調(diào)整方案獲批，撤銷縣級從化市、增城市，設(shè)立廣州市從化區(qū)、增城區(qū)；撤銷廣州市黃埔區(qū)、蘿崗區(qū)，設(shè)立新的廣州市黃埔區(qū)，改區(qū)之后，廣州下轄11個區(qū)，進入到“無縣”時代。

在珠三角，同為經(jīng)濟特區(qū)的珠海管轄的唯一一個縣斗門縣在本世紀初撤縣設(shè)區(qū)；佛山在2002年時，轄內(nèi)的縣級南海市、順德市、三水市和高明市撤縣設(shè)區(qū)。再加上1988年由縣升格為地級市的東莞和中山實行市直管鎮(zhèn)的制度，因此珠三角最發(fā)達的六個地市已無“縣域”。這也是近年來在百強縣的排名中，廣東幾無入圍的原因所在。

此外，一些大城市盡管仍管轄有縣，但也已接近“無縣”狀態(tài)。例如，天津今年7月區(qū)劃調(diào)整后，撤銷天津市寧河縣、靜海縣，設(shè)立天津市寧河區(qū)、靜海區(qū)，調(diào)整后，天津市的行政區(qū)劃將由13區(qū)、3縣的格局，變?yōu)?5區(qū)、1縣的格局，僅剩薊縣尚未改區(qū)。上海目前管轄15區(qū)1縣(近日靜安區(qū)和閘北區(qū)合并為新靜安區(qū))，唯一的縣是崇明。

是否改區(qū)不應(yīng)一刀切

在1997年縣改市被基本“凍結(jié)”(少數(shù)幾個例子都是在西部沿邊省份)之后，縣改區(qū)卻方興未艾，目前全國中心大都市已基本將周圍的縣(市)改為區(qū)。一些普通地級市也將周圍的縣市撤縣改區(qū)，比如今年以來就有鹽城、秦皇島等地下轄的縣市撤縣設(shè)區(qū)。

根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，全國市轄區(qū)數(shù)量從2000年的787個增至2014年的897個，縣級市則從400個下降到361個。一些百強縣諸如著名的順德市、錫山市、吳江市、增城市等相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞透露，大城市發(fā)展到目前階段，越來越受發(fā)展空間限制，具有對外擴張的客觀要求。通過區(qū)劃的調(diào)整，可以實現(xiàn)自身的發(fā)展。“縣和區(qū)最大的區(qū)別，就在于規(guī)劃權(quán)和建設(shè)權(quán)，改成區(qū)后，把規(guī)劃權(quán)和建設(shè)權(quán)上收，有利于大城市在自己的轄區(qū)內(nèi)進行統(tǒng)一規(guī)劃。”

不過，是否改區(qū)還應(yīng)該因地而異。一般來說，縣主要有廣大的農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口，而區(qū)則按照城市化管理，契合城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。在這方面，一些大城市像北京、上海、廣州等一線城市和杭州、武漢等二線大城市，本身市中心的力量比較大，具有強大的輻射力和擴散力，周圍的縣改區(qū)之后，發(fā)展遠遠大于縣域自我發(fā)展的利益。

以北京為例，過去很多郊縣變?yōu)閰^(qū)后，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展較快。比如1997年通縣改為通州區(qū)，2003年八通線通車，通州成為最早通地鐵的郊區(qū)縣。1999年昌平“撤縣設(shè)區(qū)”，2007年地鐵13號線通至昌平回龍觀、霍營。改成區(qū)之后，中心大城市享有的一些公共服務(wù)也能延伸到郊縣。

此外，設(shè)區(qū)后的郊區(qū)縣其他產(chǎn)業(yè)也發(fā)展比較快，目前，北京城區(qū)很多大學(xué)在昌平設(shè)有新校址，大興區(qū)將借助新機場，發(fā)展航空產(chǎn)業(yè)。通州也正在建設(shè)北京行政副中心，增加行政中心功能。

但對于廣大三四線城市來說，如果主城區(qū)太弱，對周圍輻射能力不夠大，這樣的城市還處于一個集中化階段，還要吸收鄰近地區(qū)的要素，尤其是如果縣和地級市離得很遠，市帶動力量不大，改成區(qū)對當(dāng)?shù)胤炊焕?/p>

“普通地級市把縣改成區(qū)后，可以吸收周圍的資源，促進中心城市、地級市的發(fā)展，但這可能會減弱一定時期內(nèi)相關(guān)縣域地區(qū)的發(fā)展。”牛鳳瑞說。

這是因為，縣一般來說是一級行政機構(gòu)，財權(quán)、人權(quán)相對獨立，改成區(qū)后，它的行政自主權(quán)、縣域經(jīng)濟的發(fā)展、縣城發(fā)展的規(guī)劃、社會管理權(quán)限都要上升到地級市去，這樣非但得不到來自中心城市的輻射，反而削弱了自身的發(fā)展動力。因而對一些普通地級市來說，將轄內(nèi)的縣市改為區(qū)，往往要遇到重重阻力。

比如2005年，湖北地級市黃石計劃將轄內(nèi)最強的縣級市大冶改為區(qū)，遭到大冶上下強烈反對，最后不得不作罷。2013年5月，浙江湖州市下轄的長興“撤縣設(shè)區(qū)”的動議因為引起當(dāng)?shù)馗鹘绲膹V泛反彈而作罷。

浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授胡稅根說，長興經(jīng)濟發(fā)展比湖州還好，同時湖州的輻射能力也不強。類似一些中型城市的聲譽、影響力、帶動作用可能還沒有下面的縣市強，改成區(qū)后，對下面郊縣的干部及地方利益損失會比較大。對這些地方來說，他們更喜歡的是縣改市或省直管縣，而非縣改區(qū)。

即便是像經(jīng)濟實力還不錯的佛山，在2002年轄內(nèi)的南海市、順德市、三水市和高明市改區(qū)后，也屢陷入“小馬拉大車”的質(zhì)疑音中。國家行政學(xué)院教授竹立家就認為，在改區(qū)之前，順德一直是全國領(lǐng)先地，但后來就不如昆山、江陰等地了。

學(xué)者稱需警惕侵害農(nóng)民利益

據(jù)中國新聞網(wǎng)報道，新型城鎮(zhèn)化破題，必須直面行政區(qū)劃調(diào)整挑戰(zhàn)，而其中“財政蛋糕怎么分”是繞不開的焦點。一些專家認為，個別地市熱衷撤縣建區(qū)，動因之一是當(dāng)前“市管縣”財政體系與“省管縣”財政體系之間的矛盾。記者為此采訪多位政府官員，他們均不愿做出正面回應(yīng)。

“省直管縣”后，縣級直接與省財政發(fā)生結(jié)算關(guān)系，將不可避免地削弱地市級政府的財力。在這一背景下，地級市政府擔(dān)心所轄縣份脫離自己管轄，因而加速撤縣建區(qū)。

“撤縣建區(qū)是地級市做大城區(qū)人口和經(jīng)濟總量、擴張主城區(qū)的重要途徑。”一位縣級政府工作人員表示，實際上縣里是不愿意的，因為“區(qū)權(quán)實際上是小于縣權(quán)的”。

一些學(xué)者則擔(dān)心地方政府在利用“新型城鎮(zhèn)化”名義推進撤縣建區(qū)的過程中，掠奪農(nóng)民土地利益，上演強勢政府、強勢資本與弱勢農(nóng)民的不對等博弈。南京大學(xué)城市科學(xué)研究院副院長胡小武表示，通過撤縣建區(qū)，地級市可以在較短時間內(nèi)擴大中心城市建成區(qū)的面積，城建用地能夠比較容易地獲得增長，這也是很多地方熱衷撤縣建區(qū)的一個主要考慮。

另有專家表示，撤縣建區(qū)后，一些地方依賴的土地財政，將隨城市建設(shè)規(guī)模的擴大出現(xiàn)新增長，由此將迎來新一輪拆遷潮，而農(nóng)民在此過程中也將不可避免地遇到諸如房屋拆遷、土地征用等問題，需要在區(qū)劃變革中做好應(yīng)對預(yù)案。

此外，南京大學(xué)教授張二震還提醒，撤縣涉及的農(nóng)民問題，會在一定時期內(nèi)突出表現(xiàn)為農(nóng)民既沒有享受到“市民”的社會保障待遇，又將失去國家惠農(nóng)政策給予的補貼等，對于可能出現(xiàn)的這種“赤腳市民”群體要引起足夠重視。