“十三五”規(guī)劃建議提出，深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)。

“十三五”規(guī)劃建議提出，深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)。

那么，戶籍制度改革究竟要改什么？改革成本幾何？改革如何才能長(zhǎng)久？湖州市德清縣作為浙江省戶籍制度改革試點(diǎn)縣，自2013年9月30日起正式取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，全面推進(jìn)戶籍制度改革。德清縣當(dāng)?shù)氐母刹咳罕娬f(shuō)，德清戶改不只是統(tǒng)一標(biāo)識(shí)，而是消除了依附于其后的30多項(xiàng)城鄉(xiāng)差別化待遇。在改革成本付出、改革紅利獲得、改革深化推進(jìn)等方面，德清用實(shí)踐為國(guó)內(nèi)大多數(shù)縣級(jí)地區(qū)探索出了一條具有多重啟示、可供借鑒的路子。

消除差別化待遇

德清縣地處杭嘉湖平原西部，毗臨杭州，距湖州與杭州均不超過(guò)40分鐘路程，幾乎形成“同城效應(yīng)”，城鄉(xiāng)差距較小；全縣本地人口約43萬(wàn)，外來(lái)流動(dòng)人口16萬(wàn)，外來(lái)人口融入本地較早，相處和諧；德清縣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，2014年全縣財(cái)政總收入61.3億元，地方本級(jí)預(yù)算收入33.7億元，有一定可支配財(cái)力。德清縣的戶籍制度改革，就是在這種背景下啟動(dòng)的。

2012年12月，德清縣被浙江省確定為戶籍制度改革試點(diǎn)縣，戶改辦設(shè)在縣公安局。2013年9月30日起，德清縣正式取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，并實(shí)行改革“三步并進(jìn)”：統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記，取消各種戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一為“浙江居民戶口”；分類明確戶口遷移制度，明確有合法穩(wěn)定住所人員、引進(jìn)人才等7類不同情形的城鎮(zhèn)落戶標(biāo)準(zhǔn)；完善居住證制度，對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施積分管理，按其貢獻(xiàn)大小等因素實(shí)行差異化保障，使之安心就業(yè)。

“如果僅僅把戶籍性質(zhì)去掉，這種改革的結(jié)果就是換湯不換藥，德清縣戶改的實(shí)質(zhì)，是消除依附在原有城鄉(xiāng)戶口性質(zhì)差異上的不公平待遇，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)全覆蓋。”德清縣公安局副局長(zhǎng)邱連榮說(shuō)。縣里梳理了同戶籍掛鉤的33項(xiàng)政策，按照“先易后難、量力而行”原則，對(duì)其中時(shí)機(jī)成熟的32項(xiàng)實(shí)行了城鄉(xiāng)并軌，同時(shí)明確今后出臺(tái)有關(guān)政策將不再與戶口性質(zhì)掛鉤。

在33個(gè)事項(xiàng)中，包括城鄉(xiāng)醫(yī)療、住房、失業(yè)甚至交通事故賠償，在并軌過(guò)程中，政策采取“就高不就低”原則。唯一沒(méi)有并軌的是政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，原因是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展基礎(chǔ)較弱，但這項(xiàng)工作也計(jì)劃于今年年底前實(shí)現(xiàn)。

德清縣財(cái)政局副局長(zhǎng)陳肖武說(shuō)，事權(quán)在縣級(jí)范圍的，縣里直接調(diào)整；事權(quán)在縣級(jí)以上的，縣里用財(cái)政投入解決。“總之，這33項(xiàng)并軌要符合德清基本情況、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)配套水平、財(cái)力可承受范圍。根據(jù)靜態(tài)測(cè)算，財(cái)政年預(yù)計(jì)支出需7000多萬(wàn)元，基本上是可以承受的。”

武康鎮(zhèn)五龍村是一個(gè)城中村，2000年的時(shí)候由五龍村和新龍村合并而成，總?cè)丝?860人，下轄19個(gè)村民小組。2014年，63歲的村民姚永娥在家中突發(fā)腦溢血，被送往浙江省人民醫(yī)院，醫(yī)藥費(fèi)花了將近85萬(wàn)元，自己承擔(dān)了大概12萬(wàn)元多。村書(shū)記沈夏林在五龍村工作了26年，他說(shuō)，過(guò)去像姚永娥這樣的家庭，靠種田收入根本看不起大病。如果家里有人生了大病，因病至貧的可能性很大，沒(méi)有醫(yī)保一個(gè)普通農(nóng)民家庭，承擔(dān)不了高昂的醫(yī)療費(fèi)。

不少人認(rèn)為，戶改涉及面廣，成本高。德清縣財(cái)政局曾測(cè)算過(guò)改革影響公共財(cái)政預(yù)算支出的情況，為拉平城鄉(xiāng)就業(yè)、低保、醫(yī)保等各方面的差別，預(yù)計(jì)年影響財(cái)政支出7660萬(wàn)元，但從改革實(shí)踐看來(lái)，兩年間實(shí)際發(fā)生的支出增加僅2770萬(wàn)元。

在7660萬(wàn)元支出中，原來(lái)預(yù)計(jì)的最大頭是住房保障。戶改使經(jīng)適房和廉租房對(duì)象擴(kuò)圍，從原來(lái)的只保障非農(nóng)戶口，到變成全保障，財(cái)政部門預(yù)計(jì)年潛在影響財(cái)政支出2700萬(wàn)元，甚至擔(dān)心不可控。而實(shí)際上，兩年內(nèi)只發(fā)生了1起新增保障支出，實(shí)際增加的財(cái)政支出可以忽略。“因?yàn)槲覀兗骖櫿吖剑?guī)定農(nóng)村戶口享受到了宅基地政策，就不再享受城鎮(zhèn)居民住房保障政策。標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)了，入圍對(duì)象就少了。”德清縣建設(shè)局總工程師王賽翔說(shuō)。

讓紅利惠及多方

讓改革紅利惠及各方，是改革大旗能扛得久的重要保障。為此，德清縣積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，先確權(quán)，再戶改，保留農(nóng)民的合法權(quán)益。

據(jù)德清縣農(nóng)辦農(nóng)村改革指導(dǎo)科科長(zhǎng)何汀源介紹，他們對(duì)全縣農(nóng)村土地或山林的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，發(fā)放承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證；完成村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革，把村集體凈資產(chǎn)折股量化到每一位社員，允許依法繼承或在本社社員中轉(zhuǎn)讓；開(kāi)展農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)房所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)業(yè)擔(dān)保、林權(quán)抵押、農(nóng)房出租和抵押貸款試點(diǎn)等工作，建立縣農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心，讓“死產(chǎn)”變“活權(quán)”、“活權(quán)”變“活錢”；明確進(jìn)城落戶的農(nóng)民繼續(xù)享受農(nóng)村居民計(jì)劃生育政策、征兵入伍條件等。

在武康鎮(zhèn)五四村村委會(huì)大廳，一塊巨大的電子顯示牌上滾動(dòng)著全縣的各類產(chǎn)權(quán)交易信息。村委會(huì)主任阮建強(qiáng)說(shuō)，現(xiàn)在村集體資產(chǎn)量化到每位村民身上，大家都成了“股東”。股權(quán)證加上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證、宅基地使用權(quán)證、房屋產(chǎn)權(quán)證，可用于直接到銀行辦理抵押貸款，不需再提供擔(dān)保。

48歲的農(nóng)民陸建國(guó)，一家5口在鎮(zhèn)上住著小別墅，生活無(wú)憂，他們就享受到了改革帶來(lái)的在銀行貸款方面的便利。早在2011年之前，陸建國(guó)一直在當(dāng)?shù)氐V上工作，后來(lái)礦場(chǎng)關(guān)停，他又轉(zhuǎn)型養(yǎng)殖青蝦。原先承包農(nóng)田去銀行貸款，要找人擔(dān)保，而且月息8厘多，但自從村里對(duì)他們家的房子進(jìn)行確權(quán)，辦了房產(chǎn)證和集體土地使用證，銀行工作人員告訴他，有了房產(chǎn)證就可以抵押貸款，不需要再找人擔(dān)保，月息只要5厘多，比原來(lái)有擔(dān)保的利息便宜很多。陸建國(guó)憑借房產(chǎn)證成功向銀行貸款25萬(wàn)元投入到59畝地的青蝦養(yǎng)殖中，解決了飼料等燃眉之急。“現(xiàn)在農(nóng)村的房子和城市里的房子一樣值錢了，可以抵押貸款，自己也可以交易買賣。”陸建國(guó)說(shuō)，“農(nóng)村土地(林地)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、村集體資產(chǎn)收益權(quán)、宅基地這三項(xiàng)權(quán)益進(jìn)行確權(quán)之后，取消了原來(lái)戶籍的劃分我們也沒(méi)有后顧之憂，農(nóng)村的利益都保留了下來(lái)，還能享受城鎮(zhèn)的利益。”