中國正在經歷人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進程，這一劃時代的世紀工程，不僅可以使中國社會實現(xiàn)從鄉(xiāng)村社會向城市社會的轉型，而且可能使中國文明發(fā)生從簡單輪回向螺旋上升的跨越，不僅可以改變世界發(fā)展的格局，而且可能加速人類文明的進程。

中國正在經歷人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進程，這一劃時代的世紀工程，不僅可以使中國社會實現(xiàn)從鄉(xiāng)村社會向城市社會的轉型，而且可能使中國文明發(fā)生從簡單輪回向螺旋上升的跨越，不僅可以改變世界發(fā)展的格局，而且可能加速人類文明的進程。

但是，要通過健康的城鎮(zhèn)化實現(xiàn)這一社會文明的成功躍遷，需要妥善處理涉及城鎮(zhèn)化的若干重要關系。

城鄉(xiāng)協(xié)同一體是新型城鎮(zhèn)化的標志性路徑與目標

城與鄉(xiāng)作為兩種不同經濟社會空間形態(tài)，具有不同的自然屬性，不同的人口分布和不同的社會功能。與此同時，城與鄉(xiāng)擁有諸多方面的互補性和共生性，承載著同等重要的價值，有可能也需要有機結合和協(xié)同一體。

2002年以來，我國的城鄉(xiāng)收入比一直在3以上，2007年城鄉(xiāng)居民收入差距擴大到改革開放以來的最高水平3.33:1,2014年城鄉(xiāng)居民收入比首次降至3倍以下；與此同時，農村建立了免費義務教育、新型農村合作醫(yī)療、農村最低生活保障、農村社會養(yǎng)老保險等制度，使得城鄉(xiāng)基本公共服務向均衡的方向發(fā)展。另外，一些先發(fā)區(qū)域和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點區(qū)域正在邁向包括城鄉(xiāng)產業(yè)、要素市場等更大范圍和更高層次的一體和融合發(fā)展。

制度缺失使城鄉(xiāng)失衡變得復雜而劇烈

盡管城鄉(xiāng)關系加劇惡化的趨勢有所緩解，但直到目前，中國的城鄉(xiāng)分割與對立以及城市剝奪農村的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式沒有根本改變，城鄉(xiāng)分化的趨勢仍然在持續(xù)。就目前全國整體而言，城鄉(xiāng)基礎設施與環(huán)境建設落差巨大，城鄉(xiāng)基本公共服務差距較大，城鄉(xiāng)居民的收入懸殊，法律規(guī)定和賦予的公民基本權利在城鄉(xiāng)之間還存在差別，城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展相互絕緣，城鄉(xiāng)生產要素還遠不能自由流動和等價交換。

更為棘手的兩難問題是：試圖通過要素市場化建設與改革，來擴展農民權益的改革，結果可能被利益團體利用來侵害農民的權益。試圖通過差別化的社會保障及公共服務體系構建，來因地制宜地促進城鄉(xiāng)一體，結果導致社會保障及公共服務的碎片化，城鄉(xiāng)及地區(qū)的分割。試圖通過大規(guī)模地在農村和小城鎮(zhèn)布局公共資源，以促進城鄉(xiāng)均衡配置公共資源，結果因為農村人口分散，導致基礎設施和公共服務規(guī)模不經濟或相對過剩，從而嚴重損害了經濟的效率。原因何在？

首先，城鄉(xiāng)關系階段性失衡的經濟發(fā)展內在規(guī)律使然。

其次，開放背景與大國特征使城鄉(xiāng)關系變得復雜。在開放經濟體系下，外生因素的介入可能使得在一定時期內，工業(yè)化與城市化不同步，非農產業(yè)可以脫離農業(yè)、城市可以脫離農村獲得發(fā)展，進而帶來半城鎮(zhèn)化，工業(yè)與農業(yè)的絕緣，城市與鄉(xiāng)村的對立。人口眾多、疆域遼闊、區(qū)際人口資源要素非均質、區(qū)際發(fā)展水平差異較大以及由此導致的資源要素跨區(qū)域流動和聚集，會加劇區(qū)際及城鄉(xiāng)分割、失衡與對立。

再次，制度缺陷與缺失加劇了城鄉(xiāng)關系的進一步失衡。產權制度的不完善，尤其是農村土地、資源和環(huán)境等權屬關系單薄且模糊，限制了資源環(huán)境的商品化、資產化、資本化和市場化；市場制度建設滯后，土地、資源、生態(tài)環(huán)境、勞動力或者沒有建立交易市場，或者市場存在扭曲，“綠水青山”無法成為“金山銀山”；政府干預過度，行政體制與財稅制度導致政府過度支配資源要素，基礎設施與公共服務過度配給在城市和行政級別高的城市。

實施差別化策略原則

完善自利性調節(jié)機制

首先，確立城鄉(xiāng)一體的發(fā)展目標。考慮到當今和未來全球發(fā)展趨勢和中國特殊國情，未來中國城鎮(zhèn)化的總體目標是：城鎮(zhèn)人口比例以75%為理想目標，人口密度以每平方公里一萬人為標準，城鎮(zhèn)地區(qū)總面積10萬平方公里。其中，25%的人口在農村，25%的人口在小城鎮(zhèn)，25%的人口在中小城市，25%的人口在大城市。實現(xiàn)全國城鄉(xiāng)居民基本權益平等化，城鄉(xiāng)公共服務均等化，城鄉(xiāng)居民收入均衡化，城鄉(xiāng)要素配置合理化，城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展融合化，城鄉(xiāng)環(huán)境生態(tài)化以及城鄉(xiāng)基礎設施網絡化。

其次，實施差別化的協(xié)同一體策略。要循序漸進，分段推進。在城市化前期和低收入發(fā)展階段，推進各項一體化，如權益平等和要素自由流動；城市化中期和中等收入階段，推進基本一體化，實現(xiàn)基本公共服務均等和基本基礎設施共享；城市化后期和高收入階段，實施全面一體化。要上下分工，分層推進。城鄉(xiāng)居民的基本權益、基本公共服務和全國性基礎設施，由國家統(tǒng)籌推進。就業(yè)、住房保障及地方性基礎設施由地方政府統(tǒng)籌推進，醫(yī)療、教育等由中央與地方政府共同推進。要頂層設計，因地推進。對全國城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展目標、發(fā)展思路、實施路徑、操作程序、配套改革、政策扶持等做出總體布局和設計，同時鼓勵各地探索符合當?shù)貙嶋H的城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展路徑、重點和模式。要區(qū)分原因，分類推進。針對由社會發(fā)展規(guī)律使然的城鄉(xiāng)分割，要保持歷史耐心，在條件具備時逐步解決；對制度阻礙導致的城鄉(xiāng)對立，要通過深化改革，加快解決。要注重效率，兼顧公平。積極推進兼利公平與效率的政策措施，謹慎實施公平與效率矛盾的政策措施，堅決剔除兼害公平與效率的政策措施。

再次，堅持五位一體的協(xié)同發(fā)展思路。通過基礎設施一體和制度安排一體，促進資源與要素、商品與服務市場一體，保證城鄉(xiāng)之間的生產要素自由流動和優(yōu)化配置，進而形成城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展一體，從而實現(xiàn)以工促農，以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互動，協(xié)同發(fā)展，最終帶來城鄉(xiāng)居民生活質量均值。

最后，構建協(xié)同一體的自利性調節(jié)機制。通過完善調節(jié)機制，讓市場主體在自利的追求中實現(xiàn)整體協(xié)同發(fā)展。其中，要完善市場調節(jié)即公平交換機制，建立城鄉(xiāng)要素市場一體化的基礎制度。要完善政府調節(jié)機制，改革、完善和強化相關的法規(guī)、制度和政策，從而消除城鄉(xiāng)居民基本權益的人為差別，保障城鄉(xiāng)居民的合法權益。完善轉移支付制度體系，促進城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化。要完善政府與市場相結合的調節(jié)機制，讓城鄉(xiāng)及區(qū)域的公私部門之間，公共部門之間，在要素資源環(huán)境的所有權、使用權、收益權轉移、分割、限制等變化過程中，參照自由市場的公平交易標準，給予公平合理的經濟補償。