解讀十三五時期環境治理新圖景：實現環境“良治”

擴大污染物總量控制范圍，將細顆粒物等環境質量指標列入約束性指標；發展綠色金融，建立綠色發展基金；到2020年實現生態環境質量總體改善……《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出的一些新目標、新理念，勾勒出“十三五”時期我國環境治理的新圖景。

專家表示，“十三五”規劃建議將此前出臺的《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》等頂層設計，由“概念圖”轉換為“施工圖”，必將大幅度推進我國綠色發展進程。

環保部擬將空氣質量達標天數納入約束性指標

“十一五”以來，我國把節能減排列為約束性指標，著力解決經濟發展過程中資源環境代價過大的問題，取得了顯著成績。

據環保部污染排放總量控制司初步估算，2015年前三季度，全國化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量分別比去年同期下降3%、3%、5%、9%左右，“十二五”規劃五年總目標已提前完成。

然而，近年來長時間、大范圍的霧霾污染頻發，讓人們對污染減排的效果產生種種質疑。有觀點甚至認為污染減排只是一場“數字游戲”，統計數字不準確，環境質量改善效果不佳。

環保部污染排放總量控制司司長劉炳江回應指出，“十一五”以來，全國GDP由2005年的18.6萬億增加到2014年的63.6萬億元，煤炭消費量由24億噸增加到42億噸，主要工業產品鋼鐵、水泥、電解鋁等產量均增加了一倍以上，與此同時，主要污染物二氧化硫、氮氧化物排放總量不僅未因經濟發展、能源消耗的增加而同步增長，反而呈現下降態勢。

“這說明通過總量減排，重點抓電力、鋼鐵、水泥等高排放行業治理工程建設和運行，對減少污染物排放發揮了重要作用。”劉炳江說。

他同時指出，影響灰霾天氣的因素很多，首先是污染物排放量過大，一些主要污染物的排放量達到2000萬噸級的水平，每年僅僅減少幾個百分點，難以達到環境質量改善的效果。此外，產生灰霾的污染物除了二氧化硫、氮氧化物，還有顆粒物、揮發性有機物、氨等。

為此，“十三五”規劃建議提出擴大污染物總量控制范圍。在“十一五”時期總量控制只有兩項污染物，“十二五”時期總量控制為四項污染物——二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量和氨氮的基礎上，“十三五”不僅要將重點行業揮發性有機物納入控制指標，還明確將細顆粒物(PM2.5)等環境質量指標列入約束性指標。

劉炳江表示，這體現了國家改善大氣質量的決心，環保部正在研究將空氣質量達標天數也納入約束性指標，對京津冀及周邊地區的重污染天數等指標提出更加嚴格的要求，加大對政府的考核力度，促進環境質量的改善。

發展綠色金融，建立綠色發展基金

資金瓶頸，是綠色低碳發展的一大挑戰。要想實現綠色發展，以金融創新化解這一金融瓶頸勢在必行。

長期以來，我國綠色金融發展滯后。2014年6月發布的《中國低碳金融發展2014年度報告》顯示，絕大多數銀行綠色信貸總額與總資產的比例低于2%，排名第一的興業銀行綠色信貸余額占比也只有3.46%，與總資產相差甚遠。而且，我國綠色金融實踐主體是銀行，融資形式以間接融資為主，其他金融機構參與程度更弱。

繼《生態文明體制改革總體方案》提出“建立綠色金融體系”后，“十三五”規劃建議進一步明確，要發展綠色金融，設立綠色發展基金。

“構建綠色金融體系是實現穩增長調結構的重要舉措，是籌措環境保護資金的重要渠道，是減輕財政環保支出壓力的重要途徑。”環保部環境規劃院副院長吳舜澤說。

他認為，我國應抓緊構建國家綠色金融體系，重點從設立環境金融機構、創新綠色金融產品、完善環境金融服務、健全綠色金融政策四個方面發力，搭建基于綠色信貸、綠色股票、綠色債券、綠色基金、綠色保險的綠色金融體系框架。

吳舜澤說，建立環境保護基金是加強政府資金引導作用和提高資金使用效率的重要途徑。為推進水、大氣、土壤污染防治行動計劃的實施，應著力加快構建國家環境保護基金，重點支持環保領域政府和社會資本合作項目、環境污染第三方治理項目融資，采取低息貸款、股權投資、以獎代補等方式，充分調動地方和市場活力。

啃“硬骨頭”實現環境“良治”

霧霾襲城，水體黑臭，土壤污染……當前生態環境存在的一系列問題，已成為全面建成小康社會的突出短板。“十三五”規劃建議明確，到2020年，實現生態環境質量總體改善，主要污染物排放總量大幅減少。

“這一目標的確立標志著我國環境保護要求發生轉折性變化，同時也意味著‘十三五’將實行一系列重大的生態環境保護行動。”環保部環境與經濟政策研究中心主任夏光說。

吳舜澤認為，長期以來，我國生態環境質量一直處于“局部改善、整體惡化”的態勢，在全面建成小康社會的歷史階段，要求實現生態環境質量總體改善，就要求從改善范圍和領域上要全面，從改善程度上要明顯，惠及對象要覆蓋大多數的人民群眾。

在吳舜澤看來，要實現“十三五”時期生態環境質量總體改善的目標，當前還面臨諸多挑戰。一是工業化城鎮化雙輪驅動的環境壓力大，產業、能源結構調整具有長期性、艱巨性；二是區域環境保護不平衡性加大，污染型、高耗能型產業向中西部轉移的形勢加劇；三是環境污染逼近臨界，生態環境系統脆弱性明顯加大，環境風險易發高發態勢明顯。

此外，系統推進環境保護的難度大，環境管理交叉錯配現象嚴重，統一的生態環境管理體制改革關系到多個部門職能權利，很難調整，也是推進實現環境“良治”道路上難啃的“硬骨頭”。

為此，他建議，“十三五”時期要將質量改善作為首要任務與主線，重點打好遏制黑臭水體、灰霾天氣“攻堅戰”，強化質量、總量、風險協同推進，多污染物協同治理，從政府主導向社會共治、多方制衡轉變，政府市場兩手發力，倒逼與激勵并重，實現環境“良治”，確保實現生態環境質量總體改善的目標。記者 崔靜