用權(quán)先擰緊法治“發(fā)條”

運(yùn)用法治思維和法治方式推動發(fā)展，就是在法治框架內(nèi)解決改革中的矛盾和問題，尋求各方利益的最大公約數(shù)，以法治精神凝聚全社會的共識和力量。國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在行使權(quán)力時(shí)，無論決策還是執(zhí)行，或者是解決爭議，都需要隨時(shí)審視自己的行為在目的、權(quán)限、內(nèi)容、手段和程序上是否合法，擰緊法治“發(fā)條”，嚴(yán)格遵循以下法治規(guī)則。

優(yōu)先適用規(guī)則。這是指如果相應(yīng)事項(xiàng)的處理既有法治方式可以適用，又有其他方式可以適用，應(yīng)優(yōu)先適用法治方式。例如，解決各種社會矛盾和爭議，既可以運(yùn)用訴訟、復(fù)議、仲裁、調(diào)解等法治方式，也可以運(yùn)用信訪、領(lǐng)導(dǎo)批示、辦公會議研究等行政手段和方式。根據(jù)優(yōu)先適用規(guī)則，應(yīng)首選訴訟、復(fù)議、仲裁、調(diào)解等法治方式。只有在不具備適用法治方式的條件或者法治方式已經(jīng)用盡但爭議尚未解決的情況下，才選擇法治方式以外的方式。但目前一些領(lǐng)導(dǎo)干部在處理解決社會矛盾或爭議時(shí)，往往不是首先選擇法治方式，而是首先選擇領(lǐng)導(dǎo)批示、辦公會議研究和發(fā)布會議紀(jì)要等行政手段和方式。運(yùn)用這些方式處理問題，可能當(dāng)事人在爭議解決之后不再“鬧事”了，但也可能隨之產(chǎn)生更多新矛盾、新爭議。此外，行政手段和方式用得過多，也會降低人們對法律的信仰。

協(xié)調(diào)適用規(guī)則。這是指相應(yīng)事項(xiàng)的處理有多種方式可以適用時(shí)，必要情況下可以綜合運(yùn)用，并協(xié)調(diào)這些方式之間的相互關(guān)系，以求取得最佳效果。例如，城管部門在處理攤販占道經(jīng)營帶來的影響交通、安全、秩序、市容、衛(wèi)生問題時(shí)，可運(yùn)用的方式就有多種。如制定法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范攤販和城管的行為，對違法攤販采取行政處罰、行政強(qiáng)制措施，建立集貿(mào)市場，安排和引導(dǎo)攤販集中經(jīng)營、租門面經(jīng)營，開辦早市、晚市，讓攤販限時(shí)限地點(diǎn)經(jīng)營，等等。對于這類事項(xiàng)，可以采取綜合方式治理，不能只想到處罰、強(qiáng)制。

比例規(guī)則。這是指處理相應(yīng)事項(xiàng)和問題時(shí)，選擇法治方式或其他方式的強(qiáng)度要與所處理事項(xiàng)和問題的性質(zhì)相適應(yīng)、成比例，不能“高射炮打蚊子”。一般應(yīng)選擇對行政相對人權(quán)益損害最小的方式。例如，對具有某種違法行為的企業(yè)，法律規(guī)定了多種制裁方式：罰款、停業(yè)整頓、吊銷證照、關(guān)閉。顯然，前兩種方式對行政相對人權(quán)益損害較小，后兩種方式對行政相對人權(quán)益損害較大。如果企業(yè)違法行為不是極為嚴(yán)重、惡劣，對社會公共利益不具有嚴(yán)重威脅，就不應(yīng)選擇后兩種較重的制裁方式，而應(yīng)選擇前兩種較輕方式，以利于企業(yè)存續(xù)和發(fā)展。

程序制約規(guī)則。這是指處理相應(yīng)事項(xiàng)和問題無論選擇何種方式，都應(yīng)嚴(yán)格遵守法定程序或正當(dāng)程序，受程序制約。例如，政府制定規(guī)章和規(guī)范性文件無疑是法治方式，制定機(jī)關(guān)必須按照立法法和規(guī)章制定程序條例所規(guī)定的程序進(jìn)行。如舉行座談會、論證會、聽證會聽取社會公眾和專家學(xué)者意見，事前進(jìn)行必要性、合法性、可行性審查，風(fēng)險(xiǎn)評估、論證等。又如，行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)、行政確認(rèn)、行政裁決等均是法治方式，前三者有法定程序規(guī)范，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須遵守行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法規(guī)定的程序；而后三者目前尚無全國統(tǒng)一的法定程序規(guī)范，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)遵守相關(guān)正當(dāng)程序：公開、公正、公平和說明理由、聽取申辯等。

(姜明安 作者為北京大學(xué)教授、中國行政法研究會會長)