在亞太地區(qū)，美國對雙邊同盟體系向來十分倚重，將其視為維持地區(qū)安全與穩(wěn)定的基石。近年來，在強化雙邊同盟的基礎(chǔ)上，美國對通過多邊途徑參與亞太安全事務(wù)的興趣逐漸加大，不僅參與了“東盟地區(qū)論壇”“亞太安全合作理事會”等多邊機制，還創(chuàng)設(shè)了“西太平洋海軍論壇”“太平洋地區(qū)防務(wù)首長會議”“太平洋陸軍參謀長會議”等多邊防務(wù)安全機制。今年6月4日，在香格里拉對話會上，美國防部長卡特更是提出建立一個“原則性安全網(wǎng)絡(luò)”的設(shè)想，試圖以此為抓手，塑造對己有利的地區(qū)安全秩序。

漸進的態(tài)度轉(zhuǎn)變——

從冷漠排斥到全面擁抱

受雙邊結(jié)盟行為定勢的長期影響，美國對亞太地區(qū)多邊安全問題，實際上經(jīng)歷了一個容忍、適應(yīng)和接納的演變過程。在不同政府時期，甚至同一政府的不同階段，其態(tài)度和行為具有較為明顯的差異。

老布什執(zhí)政時期，對各種多邊安全倡議持懷疑和反對態(tài)度。1990年加拿大和澳大利亞外長曾提出在亞太地區(qū)建立類似歐洲安全合作組織模式的多邊安全機制，老布什對此表現(xiàn)相當(dāng)冷漠，而國務(wù)卿詹姆斯·貝克則要求澳大利亞撤回該建議，以免“給美國造成麻煩”。不過，在老布什政府后期，美國對待亞太多邊安全的態(tài)度發(fā)生了微妙變化，認為亞洲安全的維持越來越取決于一套靈活而特定的政治與防務(wù)互動，在外交實踐中也逐步接受和認可東盟等多邊機制。

克林頓政府時期，美國對亞太地區(qū)發(fā)展多邊安全持有濃厚的興趣，并積極支持各種多邊安全機制。1993年7月10日，克林頓在韓國國會發(fā)表演講，提出了建立“新太平洋共同體”的設(shè)想，其四大優(yōu)先戰(zhàn)略之一即是“就共同的安全挑戰(zhàn)舉行新的地區(qū)對話”。1995年，時任美國助理國防部長約瑟夫·奈在《外交事務(wù)》雜志上撰文指出，“發(fā)展地區(qū)制度”是美國在東亞地區(qū)所要采取的安全戰(zhàn)略的三個核心要件之一。這一時期，美國不僅積極參與東盟地區(qū)論壇等地區(qū)性多邊安全制度，還創(chuàng)設(shè)了不少政府間和非政府間的多邊安全機制，如朝鮮半島能源開發(fā)組織、三方協(xié)調(diào)監(jiān)督小組、東北亞合作對話等。

小布什上臺后，其內(nèi)閣成員大多是保守主義人士，偏好于通過單邊手段實現(xiàn)政策目標(biāo)，更多地將多邊安全機制視為實現(xiàn)特定政策目標(biāo)的工具，要求其“可以幫助管理當(dāng)?shù)匚C”，且是“基于目標(biāo)的”“愿意促進軍事力量的聯(lián)盟”。基于這種功利性立場，美國對待亞太多邊安全機制的態(tài)度不時自相矛盾，一方面，“唱衰”多邊機制作用，如認為東盟地區(qū)論壇“只是一個有限的論壇而已，在解決地區(qū)安全問題方面的能力不夠”;另一方面，也在利用東盟地區(qū)論壇、六方會談等機制表達自身立場，維護自身利益。

奧巴馬政府執(zhí)政以來，美國全力推行多邊主義理念，強勢參與亞太地區(qū)多邊安全機制建設(shè)。自2011年11月10日，時任國務(wù)卿希拉里·克林頓發(fā)表題為《美國的太平洋世紀(jì)》演說，宣布美國將在戰(zhàn)略上“重返亞太”之后，奧巴馬政府在亞太地區(qū)安全事務(wù)中，實行了更趨務(wù)實靈活的多邊主義政策，特別是注重增強同盟國間的協(xié)調(diào)性、聯(lián)動性，努力使雙邊同盟向小多邊機制延伸，由此形成了以“美日+1”模式為代表的美日韓、美日澳與美日印三邊合作機制。日前，駐日美軍邀請英軍在沖繩基地的施瓦布軍營和漢森軍營參加訓(xùn)練，日本內(nèi)閣則以“《日美安全條約》中沒有被禁止”表明了同意的態(tài)度。

多元的戰(zhàn)略考量——

借力多邊機制 維護自身利益

長期以來，美國通過與日本、韓國、澳大利亞、菲律賓、泰國等國家締結(jié)雙邊軍事同盟，形成了以“軸輻體系”為顯著特征的亞太安全機制。一直對亞太雙邊防務(wù)安排青睞有加的美國，之所以強勢推進亞太多邊安全機制建設(shè)，并非是真心與地區(qū)國家和平共處，而是為了更好地掌握亞太地區(qū)安全事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，為維護自身霸權(quán)服務(wù)。

其一，為深度介入亞太提供機制支持。在美國看來，參加或主導(dǎo)多邊安全框架，可為美國深度介入亞太地區(qū)事務(wù)披上合法性、正義性的“外衣”，并利用多邊機制的“杠桿效應(yīng)”來放大美國的影響力，為“重返亞太”尋找更多支點，進而最大限度地減少維持霸權(quán)的成本。換言之，美國參加這樣的多邊機制，就是想將之打造成為美國插手地區(qū)事務(wù)、挑動地區(qū)國家矛盾、防范和遏制中國發(fā)展的工具。在南海仲裁案問題上，美國就多次教唆菲律賓等國，在東盟框架內(nèi)發(fā)表不利于中國的言論，妄圖放大和激化中國與東盟國家的矛盾。

其二，借機增強“軸輻體系”的戰(zhàn)略活力。美國傳統(tǒng)亞太“軸輻體系”的典型特征是，美國與地區(qū)盟國之間保持單線聯(lián)系，盟國相互之間缺乏橫向安全合作。在日趨復(fù)雜多變的地區(qū)安全環(huán)境中，這種“軸輻體系”正日漸喪失活力。美國急需一種新的安全框架，推動亞太“軸輻體系”向多邊安全網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變。2011年1月，日韓就簽署《相互軍需支援協(xié)定》達成共識，標(biāo)志著日韓已初具軍事同盟雛形，東北亞形成了一個以美國為支點的不等邊安全戰(zhàn)略“小三角”。推進多邊安全機制建設(shè)，是美國盤點地區(qū)戰(zhàn)略資產(chǎn)、著力增強“軸輻體系”戰(zhàn)略活力的一招棋。

其三，調(diào)動盟友戰(zhàn)略資源彌補自身實力不足。美國2015年《國家安全戰(zhàn)略報告》稱：“美國領(lǐng)導(dǎo)地位源于自身實力，但這并不意味美國能夠或應(yīng)試圖掌控全世界正在演變事件的軌跡;盡管美國非常強大并將保持這種強大，但美國的資源和影響力并非無限。”進入21世紀(jì)以來，美國經(jīng)歷了兩場地區(qū)戰(zhàn)爭和一場金融危機，戰(zhàn)略資源空前透支，權(quán)勢和威信受到?jīng)_擊，尤其是對亞太區(qū)域秩序的把控能力下降。通過推進多邊安全合作，可以更好地盤活美國與盟國及伙伴國的資源存量，進而最大限度節(jié)省在亞太維持霸權(quán)的成本。在韓國部署“薩德”反導(dǎo)系統(tǒng)，即是美國在一再削減軍費預(yù)算的情況下，讓韓國政府拿國民的納稅錢替美國軍工企業(yè)“埋單”。

多重的制約因素——

面臨挑戰(zhàn)重重 前景有待觀察

在多邊主義旗號的掩護下，美國“重返亞太”的戰(zhàn)略步伐在加快，其地區(qū)存在感也在增強，但在亞太地區(qū)推進多邊安全機制建設(shè)，仍面臨諸多不確定和制約因素。

一是安全理念有悖各國需要。當(dāng)今世界，和平、發(fā)展、合作、共贏的時代潮流更加強勁，共同、綜合、合作、可持續(xù)的亞洲安全觀日益深入人心。在亞太各國自主進行多邊安全設(shè)計的過程中，形成了典型的亞太安全理念和亞洲主義實踐形式。以東盟為代表的亞太國家強調(diào)安全合作的非正式性和協(xié)議的非約束性;以軍事互信為起點的上海合作組織，奉行“不結(jié)盟、不對抗、不針對第三方”的原則，成功探索出一條符合地域特點和成員國共同需要的安全合作之路，為維護地區(qū)戰(zhàn)略平衡、有效打擊“三股勢力”發(fā)揮了重要作用。然而，在安全制度設(shè)計上，迷戀集團政治和絕對軍事安全的美國，企圖將領(lǐng)袖欲望和冷戰(zhàn)思維印記強烈的北約經(jīng)驗移植到亞太多邊安全機制建設(shè)中，其結(jié)果必然是“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”，水土不服，應(yīng)者寥寥。“美國制造”印記濃重的各類多邊安全構(gòu)想，恐怕難以博得亞太國家的青睞。

二是同盟內(nèi)部關(guān)系矛盾重重。如果過分擺出“抽身”同盟姿態(tài)、追崇多邊主義，容易導(dǎo)致盟友產(chǎn)生“被拋棄”的錯覺，增加盟友的離心力。1991年，美國曾試圖將日本納入建設(shè)“太平洋共同體”的多邊構(gòu)想，引起日本的強烈反彈。村山內(nèi)閣出臺《樋口報告》，號稱尋求自主防衛(wèi)方針，美國被迫發(fā)表《東亞及太平洋地區(qū)安全戰(zhàn)略報告》，重申“美日安全同盟是美國在亞洲安全政策的基石”。美國必須時刻照顧盟友情緒，這勢必會對其多邊安全進程造成掣肘。另外，日韓是美國推進亞太多邊安全合作的戰(zhàn)略支點。但由于日本在歷史認識以及慰安婦等問題上的錯誤做法，日韓關(guān)系持續(xù)低迷。這也為美國實現(xiàn)多邊安全“藍圖”增加了未知之?dāng)?shù)。

三是聯(lián)合對華的號召力不足。當(dāng)前亞太國家在中美之間謹慎地尋求平衡，它們基于自身的利益考慮，不可能都尾隨美國構(gòu)建一個針對中國的多邊安全機制。今年2月舉行的美國-東盟領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上，雖然美國再次炒作南海爭端，但由于老撾等國家反對，最終的會議聲明中并未出現(xiàn)“南海”和“中國”字眼。

制圖：胡亞軍

作者：趙世興