財政部數據顯示，截至2015年末，我國地方政府債務為16萬億元。債務率即年末債務余額與當年政府綜合財力的比率為89.2%，低于國際通行的警戒線。財政部有關負責人指出，目前我國政府債務風險總體可控，但存在局部風險隱患，需引起重視。

14日，國務院辦公廳對外發布地方債風險管理新規，將對地方政府違規舉債的行為產生哪些影響和約束力呢？

一問：目前我國地方債風險有多高？

根據國家統計局GDP數據計算，目前加上納入預算的10.66萬億元中央政府債務，我國政府債務的負債率為38.9%，低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平。

記者采訪發現，目前地方債風險管理主要面臨三大挑戰：

－－個別地區超警戒線。去年底，全國人大常委會分組審議《國務院關于規范地方政府債務管理工作情況的報告》中，不少委員提及100多個市本級、400多個縣級的債務率超過100%。記者查詢多地財政數據看到，少數省份債務率也已超過100%。

中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚表示，當前各地財政收入增速普遍放緩。地方債務余額增長而綜合財力下降，就會導致部分地區債務率上升，債務風險加劇。

－－違規融資擔保承諾。根據預算法、擔保法等法律規定，除外債轉貸擔保外，地方政府不得為任何債務提供擔保，然而各地違法違規擔保舉債現象仍難杜絕。近期貴州省內多地財政部門收回的融資承諾函等文件中顯示，部分地方政府仍在為物流園、城建等項目融資貸款出具承諾函等文件。

審計署對部分地方政府債務審計發現，截至2015年底，浙江、四川、山東和河南等4個省通過違規擔保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。

－－“偽PPP”現象不斷。財政部相關政策明確要求，嚴禁借PPP項目保底承諾、回購安排等方式進行變相融資。國厚資產PPP事業部副總經理黃彬說，不少地方PPP項目基金都是明股實債，以財政資金作為風險兜底的劣后資金，實質上是地方政府變相舉債。

審計署公布數據顯示，截至2015年底，浙江、河南、湖南和黑龍江等4省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

清華大學經管學院常務副院長白重恩表示，此次國辦出臺的地方債風險應急處置預案，按照風險事件性質、影響范圍和危害程度等，將政府性債務風險事件劃分為四個等級，實際上是對地方債風險進行分級預警。

“一旦出現無法償還政府債務本息實質性違約等情況時，就應啟動相應分級響應與應急處置。”白重恩說，這補上了地方債風險管理鏈條的重要環節，有助于及時發現、處置地方債風險事件，守住不發生區域性系統性風險的底線。

二問：如何限制政績沖動造成的違規舉債？

多名受訪業內專家與基層干部表示，前期對地方債實施限額、納入預算管理后，防范地方債風險問題重點轉移到遏制各類違法違規擔保等方面的舉債亂象。當前違法違規舉債現象屢禁不止，背后存在多方面原因。

從各省份已公布的前三季度財政收入數據來看，多地財政增速明顯放緩。其中山西、遼寧財政收入呈現負增長，地方收支缺口矛盾日益突出。

中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云介紹，當前地方財政保持高增長難度大，但穩增長、補短板任務并未減輕。當地方分到的新增債務限額不足以填補財政收入放緩造成的收支缺口，加上地方政府負責人的融資觀念無法適應從傳統粗放舉債向規范舉債的轉變過程，就極易出現各類違規舉債現象。

一位地市財政局負責人坦言，有些違規擔保也是無奈。通過政策性貸款等方式為基建項目融資時，相關金融機構都會要求地方政府為企業平臺提供擔保承諾，否則就不予貸款。金融機構轉嫁經營風險，無形中加劇地方政府債務風險。

政績考量也是一些地方違規舉債的重要因素。一位基層政府負責人坦言，盡管當前經濟下行，但主要領導績效考核要出彩，就必須靠舉債來保持高投資、大建設，“先不管是否合法合規，能以合理成本拿到貸款就行”。

趙全厚等專家表示，過去相關約束機制不健全，融資渠道也十分混亂，一些地方政府領導在政績思維驅使下，舉債投資沖動非常強烈。即便現在規范地方債務管理后，仍然會選擇明股實債、承諾擔保等違規方式，保證一定的投資增速。

業內專家指出，此次出臺的地方債風險管理新規提出，高風險地區政府財政重整計劃，與地方債務分類處置措施，將在堵住地方違規舉債漏洞方面發揮積極作用。

新規明確市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，必須啟動財政重整計劃：除必要的基本民生支出和政府有效運轉支出外，本級政府其他財政支出應當保持零增長或大力壓減；處置政府資產，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務等。

地方債務分類處置措施中提出，對于新修訂預算法實施后，地方政府違法違規提供擔保承諾的債務，明確地方政府及部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任。最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。

喬寶云表示，地方財政重整計劃將給地方政府無序舉債亂象帶上“緊箍咒”，明確地方政府償債責任，有助于實現債權人、債務人依法分擔債務風險。

三問：出現地方債風險事件如何對官員追責？

“過去地方無序舉債、違規融資現象屢禁不止，重要原因在于追責未能落實到位。”白重恩說，盡管預算法等法律法規明確，對違規舉債負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除處分，但因標準不明確、落實不到位，現實中鮮有地方領導因違規舉債而受處分案例。

上述基層財政部門負責人表示，地方財政部門也希望舉借債務能夠依法依規，但地方主要領導考慮到違規舉債的綜合收益遠高于違法成本，相關法律法規就難以約束地方違規舉債沖動，尤其是只管任內大規模舉債建設，償債風險丟給后任的做法非常普遍。

地方債風險應急處置預案規定，發生四級以上地方債風險事件，就應適時啟動債務風險責任追究機制，依法對相關責任人員進行行政問責。根據省級政府審定的有關責任認定情況，依紀依法對相關責任單位和人員進行責任追究，對涉嫌犯罪的，移交司法機關進行處理。

新規還提出，對實施財政重整的市縣政府，視債務風險形成原因和時間等情況，追究有關人員的責任。屬于在本屆政府任內舉借債務形成的風險事件的，在終止應急措施之前，政府主要領導同志不得重用或提拔；屬于已經離任的政府領導責任的，應當依紀依法追究其責任。

白重恩說，這意味著對何時追責、如何啟動追責有了明確觸發點，“加上責任認定、追究的部門、程序都有具體規定，形成風險事件必追責的剛性約束”。

“即便離任也仍然要被追責的終身問責制，將給官員違規舉債帶來巨大震懾。”中國社科院財經院院長助理張斌表示，這會倒逼地方政府領導在舉債時更加謹慎、理性地分析綜合收益與風險。

專家建議，遏制地方違規舉債，提高財政、金融等方面風險防控能力，還需繼續加快推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，督促地方優化財政支出結構，提高舉債資金使用效率，增強地方債務風險管理精細化、透明化。(記者：韓潔、李勁峰、申鋮、劉紅霞)