多規合一gis教程,多規合一gis教程pdf

規劃是國家治理體系的重要組成部分，是對國家或地區的長遠性及綜合性問題的系統謀劃并提供相應的解決方案，是建設、提升國家治理能力的重要平臺。通過規劃手段，有助于解決供需之間平衡、目標與路徑統一、多主體利益與效益協調、城鄉及區域統籌發展等問題，并服務于不同階段的社會經濟發展需求。針對中國現行規劃體系，國民經濟和社會發展規劃、主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、生態建設與環境保護規劃等各部門規劃之間存在的規劃目標、各類用地規模、空間布局、建設用地布局等矛盾與不協調問題，國家發展和改革委員會等四部委聯合開展“多規合一”試點工作，旨在通過協調不同規劃的期限、發展目標、空間管制、用地布局等內容，探索并形成市縣“一張藍圖”。

“多規合一”是探索和引導各類規劃編制內容協調、規劃管理和實施協同的規劃工作思路。“多規合一”工作的主要目標是為解決各類部門規劃在編制、實施和管理過程中存在的沖突和矛盾。目前，重點從各類規劃協調、“一張藍圖”構建、規劃編制審批機制創新、空間規劃體系建立及技術創新等角度對“多規合一”進行理論研究與實踐工作，總體上分為兩個方面。一方面從規劃編制和規劃管理制度創新出發，探討主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、環境保護規劃等各類規劃在規劃期限、規劃目標、空間管控區劃定、空間布局、重大項目方面的協調方法和協同策略；提出新增空間綜合規劃的“1+X”空間規劃體系，從依托某部門空間規劃升級為空間綜合規劃等不同空間規劃體系構建途徑，并指出規劃管理體系機制改革創新方向。另一方面，在統一各類規劃技術標準的基礎上，探索如何構建統一的數據庫和基礎地理信息平臺，為“多規合一”的數據基礎統一、數據庫建立、規劃協同編制、規劃成果動態管理、建設項目協同審批、規劃實施評價等提供技術支撐。

但是，現有的“多規合一”數據庫和基礎地理信息平臺建設相對獨立，缺乏與城市整體數據資源和信息系統的協同。智慧城市的建設，尤其是智慧城市云計算中心、基礎地理信息數據庫、“互聯網+”政務服務、時空大數據與云平臺、部門的智慧業務應用等內容，可以為“多規合一”提供數據融合和共享基礎，并提供規劃編制、規劃管理協同的智慧化技術支撐，有助于更好地開展“多規合一”工作。

智慧城市建設對“多規合一”的支撐作用

互聯網、大數據、人工智能等信息技術，以及數據庫、云計算中心、智慧服務管理應用等智慧城市建設的內容為“多規合一”工作提供系統性技術支撐和智慧規劃應用的解決方案。堅持信息技術支撐“多規合一”全過程工作原則，充分發揮大數據、云平臺、地理信息等技術對“多規合一”規劃編制、管理的支撐作用，具體包括以下3方面的內容。

1）技術支撐。互聯網、大數據、人工智能等智慧城市建設領域的共性技術，可以為“多規合一”的數據資源體系構建提供分析處理技術，可以為不同部門規劃差異的自動識別，以及規劃編制、建設項目策劃等提供智能決策分析技術。例如，通過智慧城市建設的宏觀經濟、人口、地理信息等數據庫，為“多規合一”的規劃編制提供數據庫建設的技術支撐。

2）平臺支撐。依托智慧城市的數據基礎和各類應用系統平臺，為“多規合一”信息平臺建設提供支撐，并拓展“多規合一”信息平臺的應用服務功能。智慧城市系統平臺的基礎網絡、信息架構、應用功能等均可以作為“多規合一”信息平臺搭建的基礎。

3）服務支撐。智慧城市各類信息服務功能，可以為“多規合一”的規劃管理和應用服務提供支撐。例如，“多規合一”的公眾信息服務、移動應用服務等功能，均可以在智慧城市公眾信息服務及各類智能終端的基礎上進行服務功能拓展。

智慧城市支撐的“多規合一”技術框架

立足于智慧城市云計算中心、數據庫、信息平臺與應用系統等技術對“多規合一”的支撐，根據“多規合一”工作的內在要求，重點從數據層、業務層和平臺層3個方面構建“多規合一”的技術框架（圖1）。

圖1 “多規合一”總體技術框架

“多規合一”數據層

數據層是“多規合一”技術框架的重要基礎。是在各類基礎數據、規劃數據整合的基礎上，實現數據標準化、規格化。為“多規合一”的規劃、管理和實施工作提供數據規范和基礎支持。例如，針對不同部門和規劃用地分類差異，對用地類型、格式、入庫要求等進行規范要求，作為“多規合一”規劃“一張藍圖”繪制的基礎。

“多規合一”數據層主要涉及基礎地理數據、部門規劃數據、“多規合一”規劃成果數據和土地審批管理數據等，貫穿于整個“多規合一”工作過程。“多規合一”數據層的架構，需要對收集的各部門數據、各類規劃數據按照數據標準與質量要求，實現數據的坐標、格式統一，進行數據空間建庫。利用基礎地理、部門規劃的數據建庫成果，作為多規差異比對、控制線劃定、用地布局規劃等“多規合一”編制工作的基礎。結合“多規合一”規劃編制和管理工作過程，對產生的“多規合一”控制線數據、“多規合一”用地數據、差異分析數據等“多規合一”規劃成果數據及項目審批等規劃管理數據實時存儲入庫，實現“多規合一”數據庫的動態更新。

“多規合一”業務層

業務層是為“多規合一”的核心工作內容而服務，并建立了“多規合一”的業務流轉程序，明確各個業務工作環節的相互關系。在“多規合一”業務開展過程中，需要借助于統一的數據資源體系和信息平臺，實現規劃編制、成果實施、實施評價等工作的智慧化。例如，在“多規合一”規劃編制中，采用多源數據對規劃布局進行綜合分析，形成多方案并進行比較，選擇最優規劃方案。

“多規合一”業務層主要圍繞多規差異比對、控制線劃定、多規實施評價等內容展開（圖 2）。在對國家發展和改革會員會、自然資源部、生態環境部各部門規劃的規劃期限、規劃目標、建設用地規模、建設用地布局等差異進行分析和處理基礎上，通過大數據分析手段，結合城鎮開發建設和城鄉空間保護等要求，綜合劃定城鎮開發邊界、生態保護控制線、永久基本農田控制線等控制線。同時，在“多規合一”數據庫和信息管理平臺支撐下，實現對建設項目的自動生成、項目策劃與并聯審批等，并對“多規合一”規劃實施情況進行評價。

圖 2 “多規合一”業務的技術流程

“多規合一”平臺層

平臺層為“多規合一”的數據整合、業務開展提供服務支撐，“多規合一”所有工作內容、流程均可在統一信息平臺中實現。因此，在“多規合一”平臺建設中，要求結合“多規合一”工作特點，融入“多規合一”所有環節和內容，形成能支撐全流程服務的信息平臺。

“多規合一”信息平臺綜合運用了互聯網、數據庫、地理信息系統等技術，以智慧城市數據庫和時空云平臺為基礎，搭建面向“多規合一”全過程提供技術支撐的信息系統和平臺，具有為“多規合一”工作提供規劃輔助編制、成果信息共享、部門業務協同和多規實施評價等作用。

多規輔助編制主要是借助于信息平臺，實現對“多規合一”規劃編制決策的輔助支持，包括對多規沖突檢測、成果審查和成果管理等應用，在確立多規沖突檢測規則、成果審查要求的基礎上，通過機器學習、人工智能等技術手段進行“多規合一”的規劃編制工作。從成果展示、統計分析、合規性審查和輔助選址等平臺應用功能實現“多規合一”成果信息的共享。與此同時，“多規合一”平臺層還應當具備支持項目前期策劃、項目協同審批以及多規成果實施評價、項目審批實施評價、部門規劃更新評價等功能，為“多規合一”業務開展提供全方位的信息平臺支撐。

總體上，數據層為“多規合一”業務層的各環節業務開展提供技術支撐，成為“多規合一”的規劃編制、成果管理和實施評價等業務實現的數據和信息服務基礎。業務層中所產生的各類規劃編制和管理數據，可以持續的納入到數據層當中，保障“多規合一”數據庫的動態更新和實時調整完善。平臺層為業務流程和數據流程提供業務應用、公共應用、數據管理等服務，是“多規合一”工作有效落地實施的技術保障。

智慧城市支撐下的“多規合一”實現途徑

綜合應用互聯網、大數據、人工智能、數據信息平臺等智慧城市的建設內容和關鍵技術，探索其在構建統一的數據體系、引導“多規合一”的協同規劃編制與管理、建設“多規合一”信息平臺等“多規合一”工作中的作用，形成智慧城市支撐下的“多規合一”實現途徑。

構建統一的“多規合一”數據體系

1）明確“多規合一”數據的分類和內容體系。

根據“多規合一”的總體技術要求，需要從多規成果數據、部門規劃數據、項目審批數據和基礎地理數據等方面構建“多規合一”數據體系（圖 3），該數據體系是“多規合一”數據庫建設的主要內容和導向。

圖 3 “多規合一”數據庫數據構成

多規成果數據是“多規合一”規劃編制工作過程中產生的過程數據和成果數據，包括對土地利用規劃、城鄉規劃等相關規劃的建設用地空間布局進行比對分析和協調分析后形成的數據；劃定各類規劃目標邊界和指標后，確定城鎮開發邊界、生態保護紅線和永久基本農田控制線等主要控制線數據，以及產業區塊控制線、文物古跡保護控制線等其他控制線數據。部門規劃數據主要涉及主體功能區規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃等納入“多規合一”編制范圍內的各部門規劃成果數據。重大建設項目、建設項目選址等項目審批數據，以及電子地圖、遙感影像圖、行政區劃圖等各類基礎地理數據也應納入統一的“多規合一”數據體系中。

2）統一“多規合一”數據的標準規范和建庫要求。

各地在開展“多規合一”數據體系建設過程中，應按照《基礎地理信息要素分類與代碼（GB/T 13923—2006）》、《土地利用現狀分類標準（GB/T 21010-2007）》《城市用地分類與規劃建設用地標準（GB 50137—2011）》等相關標準和規范要求，考慮制定“多規合一”成果空間數據庫標準和“多規合一”成果數據共享技術規范，明確“多規合一”成果空間數據的內容組成，并從空間參考、數據格式、必要要素、核心指標及其數據結構、必填字段及值域范圍等方面對空間數據進行規范要求。

遵循空間參考、要素分層、屬性結構、屬性值代碼等原則，進行“多規合一”數據庫建設，選擇“2000國家大地坐標系”和“1985國家高程基準”作為空間參考，采用GIS通用數據格式進行多規數據的存儲和管理，并根據數據對象幾何特征和數據存儲管理要求進行數據的要素分層，根據數據的核心指標信息和應用管理要求確立數據屬性結構。

3）統一“多規合一”數據的質量要求。

“多規合一”數據的位置精度以數字測繪成果質量要求為準，并確保要素的屬性項及名稱、類型、長度、順序、屬性值等屬性完整，滿足圖形空間位置和屬性的精度要求。數據要素分類與代碼、數據結構、屬性、要素間關系應保持概念一致，數據項的取值應在值域的界定范圍內，保持值域一致性和拓撲一致性。

引導“多規合一”規劃編制與管理協同

1）進行多規差異比對工作。

對國民經濟與社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、環境保護規劃等多部門規劃的規劃期限、規劃目標、空間管制、建設用地規模、建設用地布局等規劃內容進行差異性比較，包括差異程度、差異分布等。在差異對比的基礎上，評估研究各類規劃與統一的目標指標、用地布局等方面的差異，差異較大或影響規劃實施的內容，需要結合“多規合一”工作要求進行相應的規劃內容調整。

2）結合控制線劃定開展“多規合一”的空間布局規劃。

控制線劃定是“多規合一”的核心內容，應以相關法律法規，以及國家、省、市等頒布的相關技術要求為依據，遵循規模約束、邊界統一協調等原則，以多規差異分析和差異協調為基礎，明確重要的生態保護以及需要重點開發建設的空間，綜合劃定生態保護紅線、永久基本農田控制線、城鎮開發邊界。

生態保護紅線劃定應在生態敏感性評價基礎上，應遵循系統完整、因地制宜、生態隔離的原則，落實生態控制結構，保障城鄉基本生態安全和生態系統的完整性，維護城市的山水格局，實現生態、生產、生活并重和可持續發展，結合城市各類生態因子和生態保護格局進行綜合考慮劃定；永久基本農田控制線需根據下達的基本農田保護任務，結合土地利用總體規劃基本農田保護區的分布，確立永久性保持的基本農田范圍線；城鎮開發邊界需在落實國民經濟和社會發展規劃確定的重點發展區域和重點建設項目基礎上，重點協調城鄉規劃和土地利用總體規劃建設用地布局，結合城市發展戰略要求、空間布局形態，劃定城市未來一定時間范圍的開發邊界；對于各類控制線的劃定，需系統地整合各類空間性規劃核心內容，確定各類控制線范圍和比例，并且提出各類控制線的差異化管控措施和要求。

3）引導“多規合一”的協同管理。

協同管理主要是圍繞“多規合一”的相關規劃成果管理、控制線管理、多規合一業務協同的工作，通過“多規合一”數據庫和信息平臺支撐，引導各業務部門、業務內容的協同管理。首先，結合大數據、云計算、時空數據庫等智慧城市建設，對“多規合一”的規劃編制成果、基礎地理信息、規劃管理等數據進行全面系統的管理。其次，利用“多規合一”信息平臺的應用功能，打通跨部門、跨行業的規劃編制和規劃成果，實現規劃數據的共享和協同。最后，根據“多規合一”規劃建設的項目生成、項目聯合審批等業務要求，通過“多規合一”信息平臺支撐不同部門在線進行項目的協同管理，化解簡化政府部門間的協同瓶頸。

建立多元功能的“多規合一”信息平臺

面向智慧城市建設搭建信息平臺，為“多規合一”工作提供系統性支撐。“多規合一”信息平臺的功能建設需要考慮不同的用戶對象和工作場景進行設計和開發，包括面向具體業務人員的業務應用系統、面向公共角色的公共應用系統、面向運行維護和管理人員的基礎支撐系統，涵蓋從多規輔助編制、項目協同審批、實施評價、決策支持、移動應用、公眾服務、成果管理、運行維護等多元化的功能（圖4）。

圖 4 “多規合一”信息平臺功能體系

1）多規業務應用系統功能。

多規業務應用功能主要包括多規輔助編制、項目協同審批和多規實施評價。

多規輔助編制功能方面，面向多規部門業務人員和規劃編制人員，支持對不同規劃進行規劃沖突檢測與協調，輔助解決多規沖突協調問題，支持多規沖突結果在線審查和各部門審查意見征詢，實現規劃成果的協同審查。

多規項目協同審批方面，在項目預選址階段，應建立多部門協同的協調機制，明確項目投資、預選址范圍、用地指標等條件，并依托信息平臺對建設項目進行合規性審查；完成前期策劃的建設項目，進一步結合項目審批機制改革和審批流程再造，基于信息平臺實現審批信息的實時共享，支撐實現建設項目協同審批。

多規實施評價主要是針對“多規合一”控制線的調整變化情況、重點建設項目的空間建設位置與“多規合一”控制線的一致性等進行綜合評價與監測。

2）多規公共應用系統建設。

主要涉及“多規合一”信息平臺的決策支持、移動應用和公眾服務功能建設。首先，“多規合一”信息平臺應滿足多規成果的匯集展示、規劃數據的智能統計分析、項目合規審查、項目輔助選址等統計分析和決策支持過程。其次，可在移動設備上將多規成果以及各部門的規劃成果進行展示，可實時查看多規成果信息。最后，應綜合利用“多規合一”信息門戶、“多規合一”微信公眾號、城市展覽館等形式，為公眾提供“多規合一”工作以及成果實施應用的信息查詢服務；同時為公眾提供統一便捷的“多規合一”信息獲取和溝通交流的通道，為“多規合一”的公眾參與過程提供技術支撐。

3）“多規合一”信息平臺的基礎支撐系統構建。

“多規合一”信息平臺應當具備支持各類規劃數據和“多規合一”成果數據調出、入庫更新以及數據成果質量監測的要求。“多規合一”信息平臺應當不同部門的使用要求具備注數據服務、功能服務的注冊、申請、授權和監控作用，保障各部門對“多規合一”信息平臺的協同使用。同時，需要明確信息平臺的使用機構和人員、不同機構和人員的訪問權限，并對系統用戶操作行為進行監控，保障平臺運營維護的安全性。

結 論

在云計算中心、基礎地理信息數據庫、“互聯網+”政務服務等智慧城市技術及其應用背景下，探討智慧城市對“多規合一”的支撐作用，提出了以數據層、業務層和平臺層為核心內容的“多規合一”技術框架；從構建統一的“多規合一”數據體系、引導“多規合一”規劃編制與管理協同、建立多元功能的“多規合一”信息平臺 3個方面提出了“多規合一”工作的實現途徑。本研究對解決全國各市縣規劃相關部門之間存在的矛盾與不協調問題，對指導各地的智慧城市建設和“多規合一”工作具有一定的理論與實踐價值。

隨著國家部委機構的改革，新設立的自然資源部統一行使國土空間用途管制和生態保護職責，有助于從體制上解決空間規劃矛盾沖突的問題。同時，自然資源部正在探索的空間規劃體系，能夠更好地實現“多規合一”的目標與愿景，對于智慧城市支撐下的“多規合一”技術框架與實現途徑的探討，是空間規劃體系改革的重要基礎，為空間規劃體系構建提供技術和方法支撐。在未來研究中，需進一步考慮“多規合一”與智慧城市建設的充分銜接和共享使用，加強各市縣“多規合一”的數據體系、規劃編制管理、信息平臺等內容與空間規劃體系的融合，引導地域空間發展轉型和空間治理水平提升，更好的支撐社會經濟發展和城鄉空間保護利用。

基金項目：國家自然科學基金項目（41571146，41701178）；江蘇省自然科學青年基金項目（BK20170639）；江蘇省建設系統科技項目（2016JH09）

參考文獻（略）

本文作者：席廣亮，甄峰，羅亞，趙未坤

作者簡介：席廣亮，南京大學建筑與城市規劃學院，助理研究員，研究方向為流動空間、智慧城市規劃；甄峰（通信作者），南京大學建筑與城市規劃學院，教授，研究方向為信息地理與智慧城市。

注：本文發表于《科技導報》2018 年第18 期，敬請關注。