三生空間和多規合一(三生空間的概述)
空間規劃類術語：“多規合一”
多規合一：多規合一是指將國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃融合到一個區域上，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，解決現有各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接等問題。
多規合一的本質，是不同利益主體的協調共贏，核心是空間的規劃，關鍵是構建代表公共利益和國家長遠可持續的生態安全格局和生態基礎設施。
1：“多規合一”的提出
從“兩規協調”、“多規合一”到“空間規劃”。
先有兩規合一、三規合一、四規合一、五規合一，（比如，武漢、上海開展的“兩規合一”，廣州、廈門開展的“三規合一”，重慶開展的“四規合一”，北京開展的“五規合一”）。
2014年國家四部委市縣“多規合一”試點，提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點，在全國范圍內產生了較大的影響。
2015年9月以后，以主體功能區規劃為基礎，統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”的定性基本延續至目前。
2015年9月，中央國務院出臺《生態文明改革總體方案》首次明確提出，要整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋。
這個方案再次明確，“空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發建設活動的基本依據。”
由于，我國目前并沒有統一的“多規合一”編制技術規程，各省市都是根據自己的情況制定地方工作方案和技術要求，從事這一復雜性系統工作，無疑對工作人員的專業技術能力、工作經驗、制度理解甚至價值理念提出了相當高的要求。
2019年5月底，中央《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》發布，全面啟動國土空間規劃編制，以實現“多規合一”。
從“兩規協調”、“多規合一”到“空間規劃”，反映了國家空間治理的演變過程。
由于目前并沒有統一的“多規合一”編制技術規程，各省市都是根據自己的情況制定地方工作方案和技術要求，從事這一復雜性系統工作，無疑對工作人員的專業技術能力、工作經驗、制度理解甚至價值理念提出了相當高的要求。
2：為什么要實行“多規合一”
緣由：規劃缺乏共識，空間管控打架。
我國各類規劃產生于不同歷史背景，指導思想和價值取向不同，規劃內容交叉重復，管控手段各異，眾多類型規劃間彼此存在著許多矛盾和沖突，缺乏深入的協調銜接，總體上過于龐雜。
僅僅處理各單項規劃間的沖突是不夠的，更要對現有規劃體系進行重構。
避免規劃“打架”， “一致性”是良好規劃的重要要求，應對這種局面，“多規合一”無疑是的最好的解決方式。
但“多規合一”絕不單純是各類規劃圖紙數據核對銜接以及差異圖斑消解的技術性工作，也不是僅僅是為了實現一張圖、一個表和一個信息平臺的效果，更是在“合”的過程中對現有規劃工作的系統梳理和深刻反思。
現在看來，“合”可以界定政府和市場的邊界，政府管底線，市場管效率，充分發揮市場在資源配置中的決定作用；化解中央和地方的矛盾，平衡好保護與發展的關系；推進國家治理體系和治理能力現代化，降低交易成本。
3：“多規“有哪些”規“
我國現有的部門規劃序列有：經濟社會規劃序列、城鄉建設規劃序列、國土資源規劃序列、區域開發規劃序列、生態環保規劃序列等等。
其中：生態及資源環境約束類規劃（共計23項），如，生態環境保護規劃、土地利用規劃的基本農田等約束內容；水資源和濕地保護規劃、林業規劃、海洋保護規劃等。
國民經濟、社會事業、產業發展類的規劃（共計44項），如，國民經濟社會發展規劃、部門的事業規劃及產業發展規劃等。
開發建設類的規劃（共計68項），如，某一類建設發展規劃綱要、土地利用規劃（建設用地）、城鄉規劃、基礎設置規劃等。
重要規劃有這些：
國民經濟和社會發展規劃：是綜合發展規劃，主要確定城市經濟和社會發展的總體目標以及各行各業發展的分類目標，目標性強、空間性弱。
城鄉規劃：也是綜合發展導向型空間規劃，內容覆蓋相對較多，目標要求和過程要求并立，目前編制多從地方利益出發，從需求角度編制規劃，自上而下的控制較弱，兼具空間性、實踐性和政策性。
土地利用總體規劃：與城鄉規劃同具空間性、時間性和政策性，是從供給角度編制規劃，實施自上而下的控制，土地利用規劃指標層層分解，反映到空間上，與城鄉規劃的用地布局目前還存在一定差異。
環境保護規劃：以環境功能區劃的形式出現，雖有一定空間概念，但目前環保控制還是以單個項目環境影響評價為主。
從現有的情況看，各部門和各地方政府編制規劃都處于實用主義考慮。
4：國土空間規劃與“多規合一”技術路徑有什么不同
初衷：起初“多規合一”試點的出發點是解決各類規劃打架的問題，其技術路徑的核心內容在于明確多規的差異有哪些，如何解決差異，也就是基于現狀的各類規劃，劃分三生空間、協調統一邊界線、提出規劃調整的建議。
現今：隨著試點的進行，發現著重解決各部門的矛盾差異不現實，也很難實現，轉而以資源環境為本底，開展“雙評價“（鏈接：
什么是國土空間規劃的”雙評價”？
），基于“雙評價“，分析空間的發展潛力，測算開發強度，劃定“三區三線”，也就是說“三區三線” （鏈接：
國土空間規劃如何劃定”三區三線”
）的劃定是基于空間內能承載多少，而不是遷就現狀需要多少。
這也就是空間規劃和最初的“多規合一”最大的區別所在。
在“三區三線”劃定完成后，落實空間布局總圖的時候，會疊加分析各個規劃的矛盾問題，提出矛盾沖突的解決方案和措施，并將各類規劃落實到空間底圖上，完成空間布局總圖的繪制。
空間規劃本質上是一項公共政策，除了探尋技術方法外，還應加強對其背后的邏輯機理進行研究。
5：國土空間規劃與多規合一的關系
國土空間規劃=多規合一
北京大學林堅教授認為：
雖然“多規合一”與空間規劃的文字表達和提出時間要求不同，同時試點時的認識、做法和技術路徑在當時環境下確實有差異，但其服務對象、初衷使命、本質要求、目標任務均是一致，均要落實和深化空間規劃改革，解決規劃的諸多不協調的現實問題，構建規劃體系，實現一張藍圖干到底，因此我們理解空間規劃與“多規合一”為一回事，空間規劃最終也是要實現“多規合一”的空間規劃。
國土空間規劃 ≠ 多規合一
持有不同觀點（李文路）：
1、“多規合一“，不是舍棄“多”，只存在“一”。國土空間規劃是一，發展規劃、土規、城規、環保規劃等是多。“多規合一”是一個規劃體系，不僅僅是一個國土空間規劃，不能只看到“一”沒看到“多”。
2、“多規合一“，“一”不是最終目的，“和”才是最終目的，即“多規合和”。或者說“一”是表象，“和”才是內涵，正如《意見》指出要改變“多規” 內容重疊沖突的問題，即“多規”保持一種和諧的關系，這就是“和”， 國土空間規劃更注重“和而為一”，而不僅僅是“合而為一”。
3、是“先一后多”，而不是“先多后一”。不是先有“多規”再有“合一”，而是先有“一”再有“多”，多規合一是逆向思維，但實際行動是順向操作，不能搞反了。
4、“多規合一“不能止于“規劃合一”，還要法規政策體系合一、技術標準體系合一、審批合一、建設合一、管理合一等，所以編制國土空間規劃只是實現“多規合一”的一小步。
6：編制國土空間規劃實現“多規合一”的審查工作
2019年5月28日自然資源部下發《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》。
參考資料：
1、林堅《市縣級“多規合一“研究 》
2、李文路 《國土空間規劃=“多規合一“嗎》
3、自然資源部官方網站
圖 | 攝圖網 文 | 小林
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