營改增是什么年份開始實行的;營改增是哪一年開始實施的
作者呂冰洋系中國人民大學財政金融學院財政系主任，中國人民大學財稅研究所執行所長，教授、博士生導師，重陽金融研究院高級研究員。本文轉自11月11日“人大財稅研究所”公眾號。
1994年分稅制改革后政府間財政關系調整
在??1994年分稅制改革的時候，??為了順利推動改革實施，中央政府盡可能地不打破當時利益格局，這實際上是對地方政府做了一些讓步。分稅制改革后，隨著??中央政府??權威的加強，??以及市場經濟體制的??逐步建立，??中央政府逐漸對政府間財政關系做出了一系列調整。
一、稅權劃分的演變
作為單一制國家，稅收立法權高度集中在中央政府手中，因此稅權劃分改革體現在征管權和收益權劃分改革上。
（一）所得稅分享方案改革
從稅權??劃分的原理上看，??企業所得稅征管權和收益權??一般歸屬為中央政府所有。1994年分稅制確立的基本框架是：除了中央大型國有企業所得稅作為中央稅外，其他均作為地方稅。2002年，國務院從 2002年1月1日起實施所得稅收入分享改革，這是對中央財政與地方財政之間稅收利益劃分做了一次重大調整?！端枚愂杖敕窒砀母锓桨浮芬幎ǎ撼贁堤厥庑袠I或企業外，對其他企業所得稅和個人所得稅收入實行中央與地方按比例分享。中央保證各地區2001年地方實際的所得稅收入基數，實施增量分成。
1.分享范圍。除鐵路運輸、國家郵政、中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行、國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行以及海洋石油天然氣企業繳納的所得稅繼續作為中央收入外，其他企業所得稅和個人所得稅收入由中央與地方按比例分享。
2.分享比例。2002年所得稅收入中央分享50%，地方分享50%；2003年所得稅收入中央分享60%，地方分享40%；2003年以后年份的分享比例根據實際收入情況再行考慮。
3.基數計算。以2001年為基期，按改革方案確定的分享范圍和比例計算，地方分享的所得稅收入，如果小于地方實際所得稅收入，差額部分由中央作為基數返還地方；如果大于地方實際所得稅收入，差額部分由地方作為基數上解中央。
伴隨著所得稅分享改革，稅收管理權也相應做了調整。2002年后新辦企業的企業所得稅由國稅局管理。但是在實踐中，由于營業稅和增值稅分屬地稅局和國稅局管理，從管理方便角度看，交納兩稅的企業，相應的企業所得稅也應歸屬相應的稅務局更合適。于是2008年國務院又出臺規定，將企業所得稅管理與這兩稅掛鉤，規定2009年起新增企業所得稅納稅人中，應繳納增值稅的企業，其企業所得稅由國家稅務局管理；應繳納營業稅的企業，其企業所得稅由地方稅務局管理。
（二）“營改增”與增值稅分享改革
分稅制改革后很長一段時間，營業稅是地方獨享稅，增值稅是共享稅，營業稅長期作為地方政府的主體稅種。營業稅的稅基集中在服務業和建筑業，增值稅的稅基集中在制造業，從稅制機理上看，兩稅并征存在重復征稅，這會產生不利于促進產業分工、抑制服務業發展的結果。為解決這個問題，自2012年起，我國逐漸啟動了“營業稅改增值稅改革”（簡稱“營改增”），這是自1994年分稅制改革以來，財稅體制的又一次深刻變革。
“營改增”分為兩大階段。第一個階段，將生產務業納入改革范圍，它分為以下幾個步驟：2012年1月1日，在上海交通運輸業和部分現代服務業開展“營改增”試點；自2012年8月1日起至年底，國務院 “營改增”試點擴大至8省市；2013年8月1日，“營改增”范圍推廣到全國試行，并將廣播影視服務業納入試點范圍；2014年1月1日起，將鐵路運輸和郵政服務業納入“營改增”試點。第二階段，全面“營改增”。2016年5月1日“營改增”在全國全面實行，主要涉及金融業、建筑業和生活服務業，至此，營業稅退出歷史舞臺。
為了維持地方政府財力穩定，中央政府將央地間增值稅分享比例由75:25變為50:50，該項改革帶有很強的臨時性特點。因為地方政府分享增值稅的依據是當地生產所形成的增值稅，按生產地原則確定增值稅歸屬易產生生產要素配置的扭曲效應。如果不同生產地的增值稅稅率存在差異，或者雖然名義稅率相同，但考慮到稅收返還后實際稅率出現差異，生產廠商對投資地點的選擇就會受到影響。由此，增值稅在生產要素配置方面的稅收中性原則遭到破壞，資源得不到合理配置，帶來了諸多不良后果。在第九章我們將對此進行深入分析。
（三）出口退稅負擔機制改革
出口退稅是指對出口貨物??在國內??已經征收的增值稅和消費稅實行退稅的政策。??對出口商品實行退稅??也是國際上的慣例。??1994年分稅制改革的時候，??規定出口退稅全部由中央財政負擔。?但是當時中央財政比較困難，??出口退稅的額度比較大，中央政府不得已在1995年下半年和1990年初，??對出口產品增值稅??退稅率連續兩次下調，??以此來減輕財政壓力。?
??隨著外貿出口的快速增長，??出口退稅機制面臨的問題越來越嚴重。一是伴隨著提高出口退稅率、鼓勵出口外貿政策實施，??中央財政的負擔越來越大；二是??由于增值稅實行中央和地方??分享制度，??全部由中央財政來負擔出口退稅??的機制不合理；三是??2000年后，??出口騙退稅的問題增加，??需要從機制上調動地方政府打擊??出口騙退稅的積極性。??于是，??2004年后，?我國對出口退稅負擔機制進行改革。??
改革的基本原則是“??新賬不欠，??老賬要還”。??具體辦法是：??從2004年起，??以2003年出口退稅實退數額為基數，??對超基數部分的應退稅額，??由中央和地方按照??75:25的比例分別負擔。??后來由于??沿海出口退稅特別多的省份，??反映出口退稅負擔過重，??自2005年??上述比例改為??92.5:7.5。?2015年，為促進外貿穩定發展，中央決定出口退稅全部由中央財政負擔，地方2014年原負擔的出口退稅基數，定額上解中央。
在?出口退稅負擔機制的幾次改革過程中，可以看到其中不斷閃爍著分成契約的影子。
（四）證券交易印花稅分享改革
分稅制改革初期，證券交易印花稅中央和地方按50:50分享，不過證券交易稅稅源僅集中在上海市和深圳市兩個股票交易所，因此該稅實際上是中央與這兩市間的分享。之后中央政府不斷提高中央稅收分享比例，1997年1月1日起調整為80:20。后因證券交易印花稅稅率由原來對買賣雙方各征3‰調高到5‰，調高稅率帶來的收入全部歸中央所有，因此央地稅收分享比例變為88:12。2000年國務院再次決定，分三年將證券交易印花稅分享比例調為97:3，并將中央增加的稅收用于支持西部和補充社會保障資金。
圖1 證券交易印花稅的地方分享比例
圖1顯示了地方分享的證券交易印花稅分享比例變化。由于地方僅包含上海市和深圳市，中央在調整央地稅收分享比例時遇到的阻力大大減小，它隱含了這樣一個道理：當中央相對地方的權威較大時，中央政府在改變央地關系時就可以具有更強的主動性。
二、事權劃分的演變
（一）事權分配改革的二十年緩步不前
事權劃分關系到政府間職能的劃分，它的本質是確定各級政府的行為邊界和責任歸屬，因此，有學者認為，“事權的劃分從實質上看不是財政問題，而是行政體制改革問題，甚至可以說是政治體制問題”（楊志勇，2016）。由于事權劃分改革依賴于行政體制改革，而后者改革緩慢，這使得1994年分稅制改革后，事權分配改革有二十多年處于緩步不前狀態。
由于財政事權分配改革的滯后，財政事權和支出責任劃分積累了較多問題，主要表現在：政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠；中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多，地方沒有擔負起相應的支出責任；不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多；省以下財政事權和支出責任劃分不盡規范；有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據，法治化、規范化程度不高。
政府間事權劃分改革難以推動有多重原因。主要有：行政體制改革的思路不明確和改革滯后；憲法上未明確各級政府的事權劃分；傳統行政性分權導致工商、稅務等部門歸口管理較多，形成行政上“上下一般粗”；事權分配改革觸及政府間利益分配格局，容易受到較強抵制；公共事務的復雜性使得事權劃分較難。由于這些原因，我國歷次關于事權分配改革提法多變，從“事權與財權相匹配”、“事權與財力相匹配”一直到十八屆三中全會后的“事權與支出責任相匹配”，用語的多變說明中央政府在財政支出分權的思路上舉棋不定，見表1。
表1 頂層設計對事權劃分改革的表述
引自：劉劍文：《事權劃分法治化的中國路徑》，《中國社會科學》2017年第2期。作者有補充。
2013年十八屆三中全會后，中央政府逐漸意識到要將事權與支出責任改革聯系起來，財政事權是政府提供公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權的支出義務和保障，如果不落實支出責任，那么政府職責也難以履行。
（二）中央與地方財政事權和支出責任劃分改革
為解決中央與地方財政事權分配中存在的問題，2016年國務院出臺了《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，試圖實現政府間財政事權和支出責任劃分法治化、規范化。改革堅持五項原則。
一是體現基本公共服務受益范圍。體現國家主權、維護統一市場以及受益范圍覆蓋全國的基本公共服務由中央負責，地區性基本公共服務由地方負責，跨省(區、市)的基本公共服務由中央與地方共同負責。
二是兼顧政府職能和行政效率。將所需信息量大、信息復雜且獲取困難的基本公共服務優先作為地方的財政事權，提高行政效率，降低行政成本。信息比較容易獲取和甄別的全國性基本公共服務宜作為中央的財政事權。
三是實現權、責、利相統一。在中央統一領導下，適宜由中央承擔的財政事權執行權要上劃，加強中央的財政事權執行能力;適宜由地方承擔的財政事權決策權要下放，減少中央部門代地方決策事項，保證地方有效管理區域內事務。
四是激勵地方政府主動作為。通過有效授權，合理確定地方財政事權，使基本公共服務受益范圍與政府管轄區域保持一致，激勵地方各級政府盡力做好轄區范圍內的基本公共服務提供和保障，避免出現地方政府不作為或因追求局部利益而損害其他地區利益或整體利益的行為。
五是做到支出責任與財政事權相適應。按照“誰的財政事權誰承擔支出責任”的原則，確定各級政府支出責任。對屬于中央與地方共同財政事權，根據基本公共服務的受益范圍、影響程度，區分情況確定中央和地方的支出責任以及承擔方式。
改革的具體內容見表2。
表2 中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案
（三）基本公共服務領域共同財政事權和支出責任劃分改革
社會發展的基本宗旨是人人共享、普遍受益，而推進基本公共服務均等化是實現該宗旨的基本手段。由于我國地區發展水平存在不平衡，地區間自有財力差距較大，如果中央政府不負擔一些基本公共服務的事權和支出責任，就很難保證基本公共服務均等化的實現。
2016年政府間事權和支出責任改革方案中，對中央與地方共同事權提出了一些方向性的改革意見，對具體操作內容沒有涉及。共同事權首先集中在基本公共服務上，為此，2018年國務院出臺了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2018〕6號），該方案從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，首先將教育、醫療衛生、社會保障等領域中與人直接相關的主要基本公共服務事項明確為中央與地方共同財政事權，體現向困難地區傾斜的原則。
這次改革，主要明確三方面基本公共服務事權和支出責任。一是中等職業教育國家助學金、中等職業教育免學費補助、普通高中教育國家助學金、普通高中教育免學雜費補助、城鄉居民基本醫療保險補助、基本公共衛生服務、計劃生育扶助保障7個事項，實行中央分檔分擔辦法。根據各省發展水平，共分五檔，中央分擔比例分別為80%、60%、50%、30%、10%。二是義務教育公用經費保障等6個事項，實行按比例分擔、按項目分擔或按標準定額補助的辦法。內容涉及到義務教育公用經費保障、家庭經濟困難學生生活補助、城鄉居民基本養老保險補助、免費提供教科書、貧困地區學生營養膳食補助、受災人員救助等6個事項。三是基本公共就業服務、醫療救助、困難群眾救助、殘疾人服務、城鄉保障性安居工程5個事項，中央分擔比例主要依據地方財力狀況、保障對象數量等因素確定。
對上述共同財政事權支出責任地方承擔部分，由地方通過自有財力和中央轉移支付統籌安排。中央加大均衡性轉移支付力度，促進地區間財力均衡。
對省以下共同事權和支出責任問題，《方案》強調：加強省級統籌，適當增加和上移省級支出責任；縣級政府要將自有財力和上級轉移支付優先用于基本公共服務；上級政府要通過調整收入劃分、加大轉移支付力度，增強縣級政府基本公共服務保障能力。
（四）其他領域的事權與支出責任改革
繼基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革后，相關領域改革步伐也在加快，2018年推出醫療衛生領域改革，2019年推出科技領域、教育領域、交通運輸領域改革，2020年推出生態環境領域、公共文化領域、自然資源領域、應急救援領域改革。這些改革詳細劃分了每個領域的中央與地方事權和支出責任，對建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系起到良好推動作用。
三、轉移支付制度的改革
1994年分稅制改革，由于中央政府財力困窘、地方利益格局調整不能一次到位的原因，對轉移支付制度沒有進行根本性改革。分稅制改革后，中央財政收入占全國財政收入比重由20%逐漸上升到50%以上，隨之而來的問題是地方財政收支缺口加大、各地區間財力不平衡，為此，中央政府開始逐步完善和健全轉移支付制度。轉移支付分為一般性轉移性支付、專項性轉移支付和稅收返還，下面分別闡述。
（一）一般性轉移支付改革
一般性轉移支付主要是彌補和均衡地區間財力差距，緩解了中央和地方之問縱向財政不均衡的問題，保持地區公共服務均等化。它通常按照“因素法”進行公式分配，“因素法”是根據地區經濟發展水平、公共服務成本和水平、人口等因素，測算地方應得的轉移支付水平，地方政府對一般性轉移支付的使用具有較高的自由度。一般性轉移支付主要是彌補和均衡地區間財力差距，緩解了中央和地方之問縱向財政不均衡的問題，保持地區公共服務均等化。
一般性轉移支付制度改革經常采用的方式是“存量不變、增量調整”。它的好處是有利于降低改革阻力，主要改革歷程有：1995年出臺過渡期轉移支付辦法，規范財政收支和轉移支付制度；1998年出臺調整工資轉移支付；2000年建立民族地區轉移支付；2000年開始推行的農村稅費改革轉移支付；2005建立了縣鄉獎補轉移支付；2007年設立資源枯竭轉移支付；2008年在均衡性轉移支付下設立國家重點生態功能區轉移支付；2009年完善轉移支付體系和調整項目，將一些數額相對固定的專項轉移支付劃轉列入一般性轉移支付；2012年規范資源枯竭城市的轉移支付資金管理。
經過多次改革，一般性轉移支付主要分為如下五大類。
第一，均衡性轉移支付。該項轉移支付的目標是縮小地區財力差距。該項轉移支付的規模確定機制為：中央財政建立均衡性轉移支付規模穩定增長機制，確保均衡性轉移支付增幅高于轉移支付的總體增幅。對于中央出臺增支政策需要納入均衡性轉移支付測算的，中央財政相應額外增加轉移支付規模。其計算公式為：
某地區均衡性轉移支付=（該地區標準財政支出-該地區標準財政收入）×該地區轉移支付系數+增幅控制調整+獎勵資金+農業轉移人口市民化獎補資金。
其中，標準財政收入根據工業增加值等客觀因素及全國平均有效稅率分省計算確定；標準財政支出考慮人口規模、人口密度、海拔、溫度、少數民族等成本差異分省、市、縣（含鄉鎮級，下同）三個行政級次計算確定。均衡性轉移支付系數按照均衡性轉移支付總額、各地區標準財政收支差額以及各地區財政困難程度等因素確定。
第二，老少邊窮地區轉移支付。該項轉移支付的目標是支持老少邊窮地區改善和保障民生，縮小與其他地區的基本公共服務差距。該項轉移支付的規模確定機制為：革命老區和邊境地區轉移支付資金來自于中央和省級財政，不要求縣級財政配套；民族地區轉移支付資金由中央財政按照上一年度下達的民族地區轉移支付額及前三年全國國內增值稅收入平均增長情況確定；扶貧資金由中央財政和地方各級財政依據脫貧攻堅任務需要和財力情況確定。
第三，成品油稅費改革轉移支付。該項轉移支付的目標是保障交通基礎設施養護和建設等需要，逐步推進全國交通均衡發展。該項轉移支付的規模確定機制為：對實施成品油稅費改革形成的財政收入，除由中央本級安排的替代性等支出外，其余全部由中央財政通過規范的財政轉移支付方式分配給地方。
第四，基本養老金轉移支付。該項轉移支付的目標是用于解決地方政府基本公共服務方面的問題，專款專用。該項轉移支付的規模確定機制為：政府對符合領取城鄉居民養老保險待遇條件的參保人全額支付基礎養老金。其中，中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金最低標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。
第五，城鄉居民醫療保險轉移支付。該項轉移支付的目標是促進城鄉居民公平享有基本醫療保險權益、城鄉經濟社會協調發展，逐步在全國范圍內建立起統一的城鄉居民醫保制度。該項轉移支付的規模確定機制為：2015年，城鎮居民醫保和新農合各級財政補助標準提高到每人每年380元。其中，基數120元部分中央財政按原有補助標準給予補助，增加的260元部分中央財政對西部地區補助80%，對中部地區補助60%，對東部地區按一定比例補助。對中央所屬高校大學生參加屬地城鎮居民醫保，中央財政繼續按照所在地規定的學生參保財政補助標準給予補助。
除此之外，還有體制結算補助和基層公檢法司轉移支付，規模都不大。2017年一般性轉移支付的結構見圖2。
圖2 2017年一般性轉移支付決算數(單位：億元）
2019年后，財政部對一般性轉移支付口徑做了較大調整：增加共同財政事權轉移支付，它集中反映中央承擔的共同財政事權部分的支出責任；將“稅收返還”移入一般性轉移支付，并設“稅收返還及固定補助”科目；調整均衡性轉移支付口徑。2019年一般性轉移支付的構成為：均衡性轉移支付（15632.00億）、共同財政事權轉移支付（31902.99億）、稅收返還及固定補助（11251.78億）、重點生態功能區轉移支付（811.00億）、縣級基本財力保障機制獎補資金（2709億）、資源枯竭城市轉移支付（212.90億）、老少邊窮地區轉移支付（2488.40億）、產糧大縣獎勵資金（447.86億）、生豬（牛羊）調出大縣獎勵資金（36.90億）、體制結算補助（1305.33億）。
（二）專項轉移支付改革
專項轉移支付是中央政府為實現特定的經濟和社會發展目標，大多數以有償形式給予地方政府，由接受轉移支付的政府按照中央政府規定的用途安排使用的預算資金，它采取項目法與因素法結合的方法進行分配。
按照事權和支出責任劃分，專項轉移支付分為委托類、共擔類、引導類、救濟類、應急類等五類：（1）委托類專項，是指按照事權和支出責任劃分屬于中央事權，中央委托地方實施而相應設立的專項轉移支付；（2）共擔類專項，是指按照事權和支出責任劃分屬于中央與地方共同事權，中央將應分擔部分委托地方實施而設立的專項轉移支付；（3）引導類專項，是指按照事權和支出責任劃分屬于地方事權，中央為鼓勵和引導地方按照中央的政策意圖辦理事務而設立的專項轉移支付；（4）救濟類專項，是指按照事權和支出責任劃分屬于地方事權，中央為幫助地方應對因自然災害等發生的增支而設立的專項轉移支付；（5）應急類專項，是指按照事權和支出責任劃分屬于地方事權，中央為幫助地方應對和處理影響區域大、影響面廣的突發事件而設立的專項轉移支付。
專項轉移支付資金分配采取因素法、項目法、因素法與項目法相結合等方法。因素法選取自然、經濟、社會、績效等客觀因素，并在資金管理辦法中明確相應的權重或標準。項目法是將專項轉移支付資金分配到特定項目的方法，它主要采取競爭性評審的方式，通過發布公告、第三方評審、集體決策等程序擇優分配資金。目前，中央向省級分配專項轉移支付資金導向是因素法為主，但涉及國家重大工程、跨地區跨流域的投資項目以及外部性強的重點項目除外。
（三）稅收返還
稅收返還是分稅制背景下，中央政府調整央地稅收利益后，對原屬地方的部分以一定的返還方式歸還地方的收入。它包括增值稅和消費稅稅收返還、所得稅基數返還、成品油價格和稅費改革稅收返還等3項。稅收返還以維護地方既得利益的基數法進行分配，雖然在名義上是中央財政收入，但實際上地方財政對這部分資金具有最終決定權。2018年，稅收返還規模為8031.51億，占轉移支付11.5%。
第一，增值稅和消費稅返還。1994年分稅制改革實行按稅種劃分收入的辦法，原屬地方支柱財源的增值稅變為央地75:25共享，消費稅作為中央稅，為彌補由此造成的地方財力缺口，規定“兩稅”部分返還給地方，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1:0.3系數確定，即全國增值稅和消費稅每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。2015年和2016年，分別取消了消費稅和增值稅增量返還的辦法，分別改為按2014年消費稅返還數和2015年增值稅返還數為基數，實行定額返還。
第二，所得稅基數返還和地方上解。2002年我國實施《所得稅收入分享改革》，企業所得稅和個人所得稅由地方稅變為中央與地方50:50分享，2003年起調整為中央與地方分享60:40分享。為彌補地方損失，規定以2001年為基期，地方分享的所得稅收入如果小于地方實際所得稅收入，差額部分由中央作為基數返還地方；如果大于地方實際所得稅收入，差額部分由地方作為基數上解中央。
第三，成品油價格和稅費改革稅收返還收入。2009年1月1日起，國家實施成品油價格和稅費改革，取消原在成品油價外征收的公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等六項收費，逐步取消政府還貸二級公路收費；同時，提高價內征收的汽油、燃油等成品油消費稅單位稅額。為彌補地方損失，中央政府以2007年地方征收的六項收費收入為基數返還地方。
2019年后，“稅收返還”并入“一般性轉移支付”，所設科目為“稅收返還及固定補助”，這導致2019年稅收返還數據與之前不可比。
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