2015年，突出責任追究的一年。

2015年年初，中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議提出，要深入落實主體責任，強化責任追究，并尤其突出“問責”二字。

2015年10月，“主體責任”首次寫入新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》，而且比起以往有了全新的表述，從以往強調黨風廉政建設的主體責任，擴展到全面從嚴治黨的主體責任。

在2016年1月12日召開的中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平則明確指出，要整合問責制度，健全問責機制，堅持有責必問、問責必嚴。

“用問責追責的方式將權力與責任緊扣，用權者在內心深處切實感覺到‘壓力山大’。緊緊抓住領導干部這個‘關鍵少數’,拽緊黨風廉政建設‘牛鼻子’,責任層層傳導，‘兩個責任’步步落到實處，黨委書記扛上責任‘真當事’,紀委書記(紀檢組長)履責意識明顯增強，社會看到紀律規矩立起來并強起來，政治生態正在變好。”國家行政學院公共行政教研室主任竹立家在接受《法制日報》記者采訪時說。

2015問責年觸“痛點”

2015年9月，河南省新鄉市委原書記李慶貴可謂“一夜成名”。

而這，緣于一份通報——《中共河南省委關于新鄉市委原書記李慶貴落實黨風廉政建設主體責任和新鄉市紀委落實監督責任不到位問題的通報》。這份通報，甚至得到了中央紀委這樣的批注：強化責任追究，層層傳導壓力，使問責成為常態，推動全面從嚴治黨落到實處。

對一個地市級市委書記的處分，以這樣的“規格”出現并不多見。

李慶貴從年齡上看，已臨近退休，就工作履歷來講，在新鄉擔任市委書記的時間將近4年。2015年2月，李慶貴離開新鄉，調任省直管縣體制改革試點工作領導小組任副組長。也就是在他任內的2014年4月至2015年1月，新鄉3名廳級領導干部被省紀委立案查處，其中兩人是市委原常委、班子成員。

3起案件，“涉案金額特別巨大，社會影響特別惡劣，且違紀違法行為主要發生在李慶貴同志擔任新鄉市委書記期間”。因此通報中說“這次查處的問題，是一起落實黨風廉政建設主體責任和監督責任不到位而受到責任追究的典型案例”。河南省委研究決定，給予李慶貴“黨內嚴重警告處分，免去其領導職務”。

就主體責任進行追責，并非沒有先例可循，山西出現塌方式腐敗，中央對其省委領導班子進行了調整。

此后，商務部中國對外貿易中心原副主任文仲亮，其下屬、妻子等人多次聚眾賭博，文仲亮明知此情況，卻一再放任、縱容。不僅如此，文仲亮還對下屬嫖娼問題隱瞞不報，編造理由欺騙組織。因落實主體責任不力等問題，文仲亮受到黨內嚴重警告處分，并被免去相關職務。

2015年12月，中央音樂學院院長王次炤因為其女違規操辦婚宴被教育部通報。其中，學校黨委書記郭淑蘭和紀委書記逄煥磊，對王次炤為其女違規操辦婚禮雖提出要求但未予阻止，且親自出席婚宴，沒有嚴格履行責任。經教育部黨組、北京市紀委研究決定分別給予郭淑蘭、逄煥磊黨內警告處分。

那些“占著位子不干事”，過著“一杯茶，一支煙，一張報紙看半天”慵懶日子的干部，那些不作為、亂作為以至發生損害群眾利益的行為，也是主體責任追究的重要內容。

江西省撫州市商務局，未按省市有關規定及時將投資總額5000萬美元以下的外資企業辦理變更事項審批權限下放至縣(區)商務主管部門。結果造成企業辦理事項時，市、縣兩級受理和審批，給企業增加了辦理難度，群眾反映強烈。副調研員羅曉川作為分管領導不作為，履行主體責任不力，受到行政警告處分。

2015年的強力問責，并不僅限于主體責任的深究，黨在全面推進從嚴治黨的過程中，更加注重自我監督、自我凈化、自我完善。也正因如此，《反腐倡廉藍皮書》將2015年定義為“問責年”。

2015年，從中央到地方的問責，不再“隔靴搔癢”，而是“動真格”、觸到“痛點”。

不但各地“問責單”逐漸增多，問責更是從根源出發。

“2015年，群眾見證了問責呈具體化發展的態勢，‘板子’打到具體單位、具體的事、具體的人身上。有權就要有責，用權就要擔當，向失職瀆職問責，對違紀違法行為追責，不僅問責嚴重不作為的黨委主要領導，同時也追究不認真履責的紀委干部，問責舉措讓黨風廉政建設責任不再‘虛轉’。”《反腐倡廉藍皮書》如此分析，撤職、免職、開除等處分顯示，問責讓黨員干部神經繃緊，振作“認真”，不敢輕松躺在權力上“睡大覺”，“睜只眼閉只眼”的現象大大減少。

整合健全背后有深意

動員千遍，不如問責一次。

在近兩年的實踐中，各地已經逐漸探索建立一系列制度機制，制定了相應工作辦法，確保問責有據可依、有章可循。

2014年5月，四川省委出臺落實“兩個責任”的意見，分類明確黨委9項、黨委主要負責人4項、黨委班子成員4項、紀委5項主要職責。把推進主體責任清單化作為重點，在省政府系統56個部門(單位)探索推行個性化責任清單制度，改變過去一張責任書包打天下的狀況。

但當前仍存在對安全生產事故等進行行政問責多，對管黨治黨不力問責少等問題。

對此，2015年年底，湖南省委在對市州和省直單位落實“兩個責任”情況開展年度檢查考核時，同步對51名廳局級黨政正職組織開展述責述廉和民主測評工作，傳導壓力，著力解決“上熱下冷”問題。

“從2015年，我們開始講抓住落實主體責任這個‘牛鼻子’,強化領導干部的主體責任和監督責任，可以說形成了一種倒逼機制來推進從嚴治黨，這是一個很重要的抓手。”國家行政學院教授楊小軍向記者分析說，在問責方面，2015年可以說是一個轉折點。

在竹立家看來，強化問責不是目的，而是為了喚醒敬畏，尤其是讓“一把手”真正把主體責任這份沉甸甸的責任扛起來，建立起嚴格的行為規范。

正因如此，2016年，針對問責制度，中央提出了整合和健全兩大方向。

“目前的問責機制尚不健全。”楊小軍向記者分析說，問責機制第一個問題就是碎片化，“目前來看，2009年中央發布的黨政領導干部問責暫行規定屬于狹義的問責，是行政問責。黨紀處分，實際上是一種責任追究。紀律處分條例，則涉及了一些刑事責任的追究。這樣看來，除了刑事責任的追究以外，光黨紀政紀問責就有三套系統，除了這三個系統以外，我們還有一個黨內監督條例，黨內監督條例里面也涉及一些問責的手段和條件。所以我們現在是‘4+1’的問責機制。其中很多地方是重合的，所以如何整合是一個很大的問題。不整合會出現什么情況呢，比如發生大火，到底使用行政問責還是黨紀問責，有的地方使用行政問責，有的地方使用黨紀或者其他的問責，這就需要整合、統一”。

那么，問責機制哪些方面需要健全？

楊小軍認為，首先是問責的啟動機制，“我們現在主要是靠人也就是領導干部啟動，領導有批示就啟動問責，啟動機制需要制度化”。

其次是問責的管轄范圍，“誰去查，領導干部被停職以后，能不能復職、多長時間能夠復職、復職都有什么程序，這些都需要明確。”楊小軍說。

在整合和健全之后，習近平要求做到有責必問、問責必嚴。

對于“責”的定義，楊小軍認為還有待進一步理解和細化。

“‘責’是什么，需要明確界定，是否指代法定職責，是因為有職責然后失職才會被問責，還是說只要出了問題就會被問責，我認為這個問題對于黨風廉政建設和公務員隊伍建設是一個導向性問題。”楊小軍說。

頂層設計健全制度

據了解，在部署今年的工作任務時，十八屆中央紀委六次全會公報提出，要制定黨內問責條例，把問責作為從嚴治黨的重要抓手，讓失責必問成為常態。

記者注意到，在一年前的十八屆中央紀委五次全會上，中央提出：“動員千遍，不如問責一次。今年(2015年)開始，尤其要突出問責。”中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山參加十八屆中央紀委五次全會分組討論時，還強調：“問責一個，警醒一片”；“應該發現問題沒有發現就是失職，發現了不報告、不處置就是瀆職。哪怕離開原崗位了也要問你的責”。

此次提出制定黨內問責條例，意味著原來的“規定”將上升到“條例”層面，強化依紀依規問責。

“現在的問責經常是中紀委發文、通知等，我認為問責制要走向常態化、法治化。提升到法規的水平，就不能以發文、通知、意見、辦法的形式出來，出臺黨內問責條例是響應了依法治國的口號。”竹立家分析說，有責必問、問責必嚴的實現還是要把問責制度化，完善問責體系，問責必嚴就是必須按照法律法規來，依法依紀來問責。

竹立家認為，下一步，問責的依據仍需要提高法律意義和法治程度，要進一步完善關于問責的法律法規。只有完善了的法律法規，才能進行有效問責。

“除了理論完善外，在實踐上還是有幾個問題希望能在2016年解決，第一是問責的透明度不是很高，第二是問責的結果不夠公開，第三是復職速度過快、人數過多、門檻過低。還有在問責這件事情上，如何發揮各級人大、群眾和輿論的監督作用，亟待解決。”竹立家說，“我希望2016年能夠解決這些問題，這樣就能推進問責越來越成熟、越來越完善。”

對于2016年的問責形勢，楊小軍認為：“一個是在個案追究上，會沿著2015年強有力的好頭繼續向前推進，既然把矛頭指向了基層，基層問責力度會加大。第二，問責強度進一步加大以后，就必然會帶來理論上的完善，而且十八屆中央紀委六次全會也講了整合、健全，三句話里面有兩句話是健全，實際上整合也是一種健全，制度的健全必然會帶來頂層制度設計完善，這兩個會在2016年同時展開。”

制圖/高岳