【宏觀·政策】高校、公立醫(yī)院或不納入編制管理？

事業(yè)單位改革下半場將開啟，專家：挑戰(zhàn)很大

高校、公立醫(yī)院或不納入編制管理？這個說法源自2016年1月15日在京舉辦的“事業(yè)單位人事制度改革最新動態(tài)及熱點問題高峰論壇”上相關(guān)部委官員的表態(tài)。

該人士表示，今年重點要研究編制創(chuàng)新改革，特別是高校、公立醫(yī)院不納入編制管理后對相關(guān)改革的影響。

外界分析，之所以要研究編制創(chuàng)新改革，跟事業(yè)單位養(yǎng)老金改革相關(guān)。據(jù)記者了解，目前事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革已塵埃落定，我國大部分城市的事業(yè)單位已開始繳納社保，但是卻留有一個“死角”未解決：這次養(yǎng)老保險改革并未統(tǒng)籌考慮編內(nèi)、編外人員，解決編內(nèi)、編外“同工不同酬”的遺留問題。

多年未解的事業(yè)單位編外人員的安置問題，成為事業(yè)單位接下來編制創(chuàng)新改革的起點。

編內(nèi)編外不同命

在有財政撥款的事業(yè)單位內(nèi)部，有編制和沒編制的人員區(qū)別很大。

張紅(化名)在北京某大學的行政崗位工作了近10年，沒有事業(yè)編制的她以勞務(wù)派遣的形式工作，她沒能參加此次機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革。

“我們學校的編外行政人員都沒能參加此次事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革。雖然同在一個辦公室，編內(nèi)人員享受的漲工資和職業(yè)年金我都沾不著，我的養(yǎng)老保險也只是參照企業(yè)養(yǎng)老保險標準。”張紅在接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時表示。

對于事業(yè)單位來說，編制是崗位設(shè)置、核定收支和財政給予補助的依據(jù)。而事業(yè)單位可分為全額撥款、差額撥款和自收自支三種情況。其中，全額撥款、差額撥款是財政全部或者部分負擔“人頭費”。

編內(nèi)人員工作的穩(wěn)定性和所享受到的福利待遇跟編外人員有著不小的差別。在事業(yè)單位存在“用工雙軌制”的情況下，普遍存在同工不同酬現(xiàn)象。

“編外員工干得再多、干得再好，通常和編制內(nèi)員工沒法比。收入差距是一方面，還難以享受到編制內(nèi)員工完整的福利待遇，如落戶口、評職稱等，得不到平等的機會。”張紅向記者表示，“在同一個單位干同樣的工作，編內(nèi)和編外卻享受不一樣的待遇，進不了編制內(nèi)，就永遠是‘二等公民’。”

張紅所在的高校，教師崗位沒有編外人員，而行政崗位人員由編外和編內(nèi)兩部分組成。“我們學校編外的行政人員有10多個，編內(nèi)也有10多個，將近一半一半。”

“從目前的情況來看，編外人員多的單位有的占到一半，少的可能也有20%到30%左右。”國家行政學院教授竹立家向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示。

高校、醫(yī)院不納入編制管理，

北京首個吃螃蟹

相關(guān)部委官員日前在“事業(yè)單位人事制度改革最新動態(tài)及熱點問題高峰論壇”上表示，今年將重點研究編制創(chuàng)新改革，特別是高校、公立醫(yī)院不納入編制管理后對相關(guān)改革的影響。

對事業(yè)單位里的編外人員來說，這是一個好消息。

外界從這一表態(tài)中解讀出兩層意思：一是研究編制創(chuàng)新改革主要針對事業(yè)單位；二是高校、公立醫(yī)院今后或?qū)⒉辉偌{入編制管理。

資料顯示，目前我國在編的3100多萬事業(yè)單位人員中，大約有800萬是醫(yī)院工作人員，高校職員的占比也較大。如果針對高校與公立醫(yī)院的編制創(chuàng)新改革啟動，將涉及上千萬人的利益。

其實，高校、公立醫(yī)院不納入編制管理的說法并非第一次出現(xiàn)，而北京是第一個吃螃蟹者。2015年5月，北京市發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位管理加快分類推進事業(yè)單位改革的意見》中就明確提出，對現(xiàn)有高等學校、公立醫(yī)院等，逐步創(chuàng)造條件，保留其事業(yè)單位性質(zhì)，探索不再納入編制管理。對現(xiàn)有編內(nèi)人員實行實名統(tǒng)計，隨自然減員逐步收回編制。涉及與編制管理相關(guān)的財政經(jīng)費、養(yǎng)老保險、戶籍管理、出國交流、住房補貼等，相關(guān)部門要準確把握事業(yè)單位改革總體要求，依據(jù)有關(guān)規(guī)定加強管理。

到底何為取消高校編制管理？中國人民大學公共管理學院教授、公共政策研究所副所長楊宏山向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，要區(qū)分政府對事業(yè)單位的編制管理與事業(yè)單位自身的編制管理，“政府可以對事業(yè)單位取消編制管理，不再按照人頭編制進行財政撥款，但是事業(yè)單位內(nèi)部仍然需要編制。高校本身的編制管理是不可能取消的，否則會亂套的。”在楊宏山看來，高校內(nèi)部如果取消編制管理，對各學院、系沒有規(guī)模控制和發(fā)展規(guī)劃，就失去了基本的管理規(guī)范。

我國政府目前對事業(yè)單位的管理，還是以編制作為基本的依據(jù)進行財政撥款。如果要進行編制改革，這個既定的規(guī)則將會被打破。

但是，編制創(chuàng)新改革究竟該怎么改？將以怎樣的模式取代現(xiàn)有的編制管理？對此，楊宏山表示，“目前來看，無論從政策層面，還是在實踐中，具體內(nèi)容都很不清晰。”

據(jù)記者了解，目前北京高校針對編外人員普遍采取“備案制管理”，即如果一所高校有800個編內(nèi)人員，500個編外人員，那就需要備案1300個職工崗位，并以此為基礎(chǔ)做財務(wù)預算。

“‘備案制’目前各個高校都在做，只要用人肯定需要備案，但這只是一個框架式的方案，更細節(jié)的內(nèi)容仍然需要在改革的試點和探索中發(fā)展出一套新的管理規(guī)范。”楊宏山說。

專家：公益一類應(yīng)嚴格限制編制管理，公益二類可以放開

顯然，取消編制管理不可能一蹴而就，楊宏山建議，“在全面推進前，先在一個或幾個單位開展試點，分別探索新思路，出臺新政策，進行多樣化的政策試驗，不同試點單位可授權(quán)采取不同的試點模式。”他表示，在推進試點的過程中，試點單位和上級都要及時總結(jié)經(jīng)驗，識別可復制的改革經(jīng)驗，加快完善制度、新機制、新措施，支持各單位、各地方互相學習，促進新政策的擴散。

記者從相關(guān)人士處獲悉，目前取消編制管理的試點工作還未展開。但是，與之相關(guān)的事業(yè)單位分類改革按照既定的時間安排已經(jīng)基本完成。

新一輪的事業(yè)單位改革于2011年3月啟動，中共中央、國務(wù)院發(fā)布關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見(下稱“意見”)。其中規(guī)定，2015年要完成事業(yè)單位分類改革，到2020年，要建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運行機制。

根據(jù)意見，事業(yè)單位被劃分為三類：對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性。其中，從事公益服務(wù)的事業(yè)單位又可以被劃分為公益一類與公益二類。

截至2015年底，歷經(jīng)5年的事業(yè)單位分類改革絕大多數(shù)已經(jīng)完成，但竹立家向記者介紹，“事業(yè)單位分類改革還留一個小尾巴，比如，一些事業(yè)單位的性質(zhì)還比較模糊，到底是從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的實業(yè)性質(zhì)的，還是政府機構(gòu)性質(zhì)的；到底是公益一類性質(zhì)的，還是公益二類性質(zhì)的，各個事業(yè)單位自身的定位和上面給的定位有差別，所以還在‘討價還價’。”

所謂公益一類事業(yè)單位是指承擔義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的單位或機構(gòu)，而公益二類事業(yè)單位則指承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的事業(yè)單位。

在事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革后，有業(yè)內(nèi)人士指出，公益一類事業(yè)單位，需單位繳納的20%養(yǎng)老保險與8%職業(yè)年金均是記賬處理，而公益二類的事業(yè)單位則需要真金白銀地劃出這筆錢，即便有財政承擔部分，單位依然需要支出大頭兒。正是由于這個原因，很多事業(yè)單位都竭其所能希望進入財政全額撥款的公益一類范疇。

事業(yè)單位分類改革的尾巴早晚會被割掉，接下來，與之相關(guān)的編制改革也將有序展開，尤其是關(guān)于公益一類、公益二類的事業(yè)單位編制如何設(shè)立，成為關(guān)注的焦點。

“公益一類的編制應(yīng)該嚴格管理，公益二類的編制可適當放松。”楊宏山告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，公益一類事業(yè)單位完全靠財政撥款，公益二類事業(yè)單位依靠財政撥款加公共服務(wù)收費兩個方面。對于依靠公共服務(wù)收費的單位，所有聘用人員都納入編制管理，再由財政撥付經(jīng)費沒有必要，“它事業(yè)發(fā)展得好壞取決于兩方面，一是完成政府規(guī)定的項目，二是通過提供社會服務(wù)并收取費用，從社會單位或市場中獲得一部分資金，如果完全由財政撥款，反而不利于提高運行效率。”

但是，公益一類承擔義務(wù)教育、公共文化、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療服務(wù)等基本公共服務(wù)，其經(jīng)費需由財政予以保障，但這并不是說，公益一類事業(yè)單位就不能利用市場機制。在實踐中，很多公益一類事業(yè)單位將門衛(wèi)、保潔、食堂、資料整理等事務(wù)，外包給勞務(wù)公司或其他機構(gòu)，這樣既精簡了人員編制，也有利于提高效率，改進服務(wù)。

楊宏山也提及，公益一類事業(yè)單位在運行中，也可以引入PPP運作機制，通過單位購買勞務(wù)服務(wù)的方式，引入企業(yè)、社會單位和勞務(wù)人員，承擔事務(wù)性工作。

隨著事業(yè)單位分類改革基本完成，工資、養(yǎng)老保險等改革方案出臺完畢，從2011年開始啟動的新一輪事業(yè)單位改革的上半場已經(jīng)暫告一個段落，對于下半場的改革，竹立家坦言壓力很大，“下半場的改革內(nèi)容主要包括事業(yè)單位的編制創(chuàng)新改革，編外人員的安置以及高校、醫(yī)院等單位取消編制管理等，目前看挑戰(zhàn)很大。” (劉鶴影對此文亦有貢獻)

《中國經(jīng)濟周刊》記者 王紅茹 | 北京報道