三問地方債務(wù)風(fēng)控：超16萬億地方債風(fēng)險(xiǎn)如何防控

新華社北京11月14日電題：超16萬億元地方債風(fēng)險(xiǎn)如何防控？－－三問地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理新規(guī)

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，我國(guó)地方政府債務(wù)為16萬億元。債務(wù)率即年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率為89.2%，低于國(guó)際通行的警戒線。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，目前我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但存在局部風(fēng)險(xiǎn)隱患，需引起重視。

14日，國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)外發(fā)布地方債風(fēng)險(xiǎn)管理新規(guī)，將對(duì)地方政府違規(guī)舉債的行為產(chǎn)生哪些影響和約束力呢？

一問：目前我國(guó)地方債風(fēng)險(xiǎn)有多高？

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局GDP數(shù)據(jù)計(jì)算，目前加上納入預(yù)算的10.66萬億元中央政府債務(wù)，我國(guó)政府債務(wù)的負(fù)債率為38.9%，低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家水平。

記者采訪發(fā)現(xiàn)，目前地方債風(fēng)險(xiǎn)管理主要面臨三大挑戰(zhàn)：

－－個(gè)別地區(qū)超警戒線。去年底，全國(guó)人大常委會(huì)分組審議《國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報(bào)告》中，不少委員提及100多個(gè)市本級(jí)、400多個(gè)縣級(jí)的債務(wù)率超過100%。記者查詢多地財(cái)政數(shù)據(jù)看到，少數(shù)省份債務(wù)率也已超過100%。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚表示，當(dāng)前各地財(cái)政收入增速普遍放緩。地方債務(wù)余額增長(zhǎng)而綜合財(cái)力下降，就會(huì)導(dǎo)致部分地區(qū)債務(wù)率上升，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。

－－違規(guī)融資擔(dān)保承諾。根據(jù)預(yù)算法、擔(dān)保法等法律規(guī)定，除外債轉(zhuǎn)貸擔(dān)保外，地方政府不得為任何債務(wù)提供擔(dān)保，然而各地違法違規(guī)擔(dān)保舉債現(xiàn)象仍難杜絕。近期貴州省內(nèi)多地財(cái)政部門收回的融資承諾函等文件中顯示，部分地方政府仍在為物流園、城建等項(xiàng)目融資貸款出具承諾函等文件。

審計(jì)署對(duì)部分地方政府債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至2015年底，浙江、四川、山東和河南等4個(gè)省通過違規(guī)擔(dān)保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。

－－“偽PPP”現(xiàn)象不斷。財(cái)政部相關(guān)政策明確要求，嚴(yán)禁借PPP項(xiàng)目保底承諾、回購(gòu)安排等方式進(jìn)行變相融資。國(guó)厚資產(chǎn)PPP事業(yè)部副總經(jīng)理黃彬說，不少地方PPP項(xiàng)目基金都是明股實(shí)債，以財(cái)政資金作為風(fēng)險(xiǎn)兜底的劣后資金，實(shí)質(zhì)上是地方政府變相舉債。

審計(jì)署公布數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，浙江、河南、湖南和黑龍江等4省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對(duì)社會(huì)資本兜底回購(gòu)、固化收益等承諾。

清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)白重恩表示，此次國(guó)辦出臺(tái)的地方債風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，按照風(fēng)險(xiǎn)事件性質(zhì)、影響范圍和危害程度等，將政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件劃分為四個(gè)等級(jí)，實(shí)際上是對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分級(jí)預(yù)警。

“一旦出現(xiàn)無法償還政府債務(wù)本息實(shí)質(zhì)性違約等情況時(shí)，就應(yīng)啟動(dòng)相應(yīng)分級(jí)響應(yīng)與應(yīng)急處置。”白重恩說，這補(bǔ)上了地方債風(fēng)險(xiǎn)管理鏈條的重要環(huán)節(jié)，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處置地方債風(fēng)險(xiǎn)事件，守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

二問：如何限制政績(jī)沖動(dòng)造成的違規(guī)舉債？

多名受訪業(yè)內(nèi)專家與基層干部表示，前期對(duì)地方債實(shí)施限額、納入預(yù)算管理后，防范地方債風(fēng)險(xiǎn)問題重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到遏制各類違法違規(guī)擔(dān)保等方面的舉債亂象。當(dāng)前違法違規(guī)舉債現(xiàn)象屢禁不止，背后存在多方面原因。

從各省份已公布的前三季度財(cái)政收入數(shù)據(jù)來看，多地財(cái)政增速明顯放緩。其中山西、遼寧財(cái)政收入呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，地方收支缺口矛盾日益突出。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云介紹，當(dāng)前地方財(cái)政保持高增長(zhǎng)難度大，但穩(wěn)增長(zhǎng)、補(bǔ)短板任務(wù)并未減輕。當(dāng)?shù)胤椒值降男略鰝鶆?wù)限額不足以填補(bǔ)財(cái)政收入放緩造成的收支缺口，加上地方政府負(fù)責(zé)人的融資觀念無法適應(yīng)從傳統(tǒng)粗放舉債向規(guī)范舉債的轉(zhuǎn)變過程，就極易出現(xiàn)各類違規(guī)舉債現(xiàn)象。

一位地市財(cái)政局負(fù)責(zé)人坦言，有些違規(guī)擔(dān)保也是無奈。通過政策性貸款等方式為基建項(xiàng)目融資時(shí)，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)都會(huì)要求地方政府為企業(yè)平臺(tái)提供擔(dān)保承諾，否則就不予貸款。金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，無形中加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

政績(jī)考量也是一些地方違規(guī)舉債的重要因素。一位基層政府負(fù)責(zé)人坦言，盡管當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行，但主要領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效考核要出彩，就必須靠舉債來保持高投資、大建設(shè)，“先不管是否合法合規(guī)，能以合理成本拿到貸款就行”。

趙全厚等專家表示，過去相關(guān)約束機(jī)制不健全，融資渠道也十分混亂，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在政績(jī)思維驅(qū)使下，舉債投資沖動(dòng)非常強(qiáng)烈。即便現(xiàn)在規(guī)范地方債務(wù)管理后，仍然會(huì)選擇明股實(shí)債、承諾擔(dān)保等違規(guī)方式，保證一定的投資增速。

業(yè)內(nèi)專家指出，此次出臺(tái)的地方債風(fēng)險(xiǎn)管理新規(guī)提出，高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)政府財(cái)政重整計(jì)劃，與地方債務(wù)分類處置措施，將在堵住地方違規(guī)舉債漏洞方面發(fā)揮積極作用。

新規(guī)明確市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，必須啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃：除必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出外，本級(jí)政府其他財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)保持零增長(zhǎng)或大力壓減；處置政府資產(chǎn)，結(jié)合市場(chǎng)情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務(wù)等。

地方債務(wù)分類處置措施中提出，對(duì)于新修訂預(yù)算法實(shí)施后，地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保承諾的債務(wù)，明確地方政府及部門對(duì)其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任。最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔(dān)保額為限。

喬寶云表示，地方財(cái)政重整計(jì)劃將給地方政府無序舉債亂象帶上“緊箍咒”，明確地方政府償債責(zé)任，有助于實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三問：出現(xiàn)地方債風(fēng)險(xiǎn)事件如何對(duì)官員追責(zé)？

“過去地方無序舉債、違規(guī)融資現(xiàn)象屢禁不止，重要原因在于追責(zé)未能落實(shí)到位。”白重恩說，盡管預(yù)算法等法律法規(guī)明確，對(duì)違規(guī)舉債負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除處分，但因標(biāo)準(zhǔn)不明確、落實(shí)不到位，現(xiàn)實(shí)中鮮有地方領(lǐng)導(dǎo)因違規(guī)舉債而受處分案例。

上述基層財(cái)政部門負(fù)責(zé)人表示，地方財(cái)政部門也希望舉借債務(wù)能夠依法依規(guī)，但地方主要領(lǐng)導(dǎo)考慮到違規(guī)舉債的綜合收益遠(yuǎn)高于違法成本，相關(guān)法律法規(guī)就難以約束地方違規(guī)舉債沖動(dòng)，尤其是只管任內(nèi)大規(guī)模舉債建設(shè)，償債風(fēng)險(xiǎn)丟給后任的做法非常普遍。

地方債風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案規(guī)定，發(fā)生四級(jí)以上地方債風(fēng)險(xiǎn)事件，就應(yīng)適時(shí)啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究機(jī)制，依法對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行行政問責(zé)。根據(jù)省級(jí)政府審定的有關(guān)責(zé)任認(rèn)定情況，依紀(jì)依法對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和人員進(jìn)行責(zé)任追究，對(duì)涉嫌犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。

新規(guī)還提出，對(duì)實(shí)施財(cái)政重整的市縣政府，視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因和時(shí)間等情況，追究有關(guān)人員的責(zé)任。屬于在本屆政府任內(nèi)舉借債務(wù)形成的風(fēng)險(xiǎn)事件的，在終止應(yīng)急措施之前，政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志不得重用或提拔；屬于已經(jīng)離任的政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依法追究其責(zé)任。

白重恩說，這意味著對(duì)何時(shí)追責(zé)、如何啟動(dòng)追責(zé)有了明確觸發(fā)點(diǎn)，“加上責(zé)任認(rèn)定、追究的部門、程序都有具體規(guī)定，形成風(fēng)險(xiǎn)事件必追責(zé)的剛性約束”。

“即便離任也仍然要被追責(zé)的終身問責(zé)制，將給官員違規(guī)舉債帶來巨大震懾。”中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)院院長(zhǎng)助理張斌表示，這會(huì)倒逼地方政府領(lǐng)導(dǎo)在舉債時(shí)更加謹(jǐn)慎、理性地分析綜合收益與風(fēng)險(xiǎn)。

專家建議，遏制地方違規(guī)舉債，提高財(cái)政、金融等方面風(fēng)險(xiǎn)防控能力，還需繼續(xù)加快推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，督促地方優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高舉債資金使用效率，增強(qiáng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理精細(xì)化、透明化。(記者：韓潔、李勁峰、申鋮、劉紅霞)